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3 - LE TRAITE DE CESSION DES ETABLISSEMENTS FRANCAIS

3.1 - NEGOCIATION D'UN TRAITE DE CESSION

Quand, à la date du 21 octobre 1954, un accord fut conclu entre la France et l'Inde pour le transfert de facto des Etablissements, il avait été prévu que la cession de souveraineté ferait l'objet d'un traité ultérieur. Le "Traité de cession des Etablissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon" fut négocié à partir de 1955, pour être finalement signé à New Delhi le 28 mai 1956.

 

3.1.1 - Projet indien et contre-projet français : les négociations de 1955

 Dès le mois de mars 1955, l'ambassade de France en Inde avait été approchée par le ministère indien des Affaires extérieures[1] en vue d'une négociation. Le gouvernement français adopta alors l'attitude suivante : ayant d'autres préoccupations, il chargea l'ambassadeur Ostrorog de retarder l'affaire. Il fut entendu que suivant les ordres du Gouvernement, l'ambassadeur Ostrorog irait en consultation à Paris et que l'affaire serait ensuite reprise à Delhi. Alors que le Pandit Nehru voulait prendre date pour le mois de septembre, le prétexte fut pris pour prolonger le délai fut que l'ambassadeur de France n'avait pas eu de congé depuis deux ans. La rencontre fut donc prévue pour le mois d'octobre. En juin 1955, un premier projet indien de texte fut remis à l'ambassade de France à New Delhi, mais il ne répondait pas aux convenances du gouvernement français.

Du côté français, certaines mesures avaient été prises pour la préparation d'un document de base, et une réunion interministérielle fut convoquée le 27 septembre 1955 à la direction d'Asie du ministère des Affaires étrangères, afin d'élaborer le contre-projet français.

Du temps était nécessaire pour obtenir l'avis et l'assentiment des autres ministères intéressés. En effet, le ministre de la France d'outre-mer, M. Teitgen, soulignait dès le mois d'août 1955 que selon lui, "la négociation et la ratification du traité de cession des Etablissements de l'Inde restaient subordonnées au règlement d'une question préalable"[2]. Cette question préalable était liée au problème de l'approbation de l'accord de transfert. Selon Teitgen, il n'était pas possible, sous peine de violer la constitution (en référence à l'article 27), de soustraire l'accord du 21 octobre 1954 à la ratification du parlement. Il proposait donc que le traité qui devait être négocié soit joint à l'accord et présenté comme son complément inévitable. Cette réserve exprimée par le ministre de la France d'outre-mer, bien qu'étant strictement une affaire de droit interne et ne concernant pas le gouvernement indien, contribuait donc à retarder la négociation du traité.

Finalement, un accord de principe fut réalisé sur un texte dont l'ambassade reçut communication le 1er décembre 1955. La préparation du contre-projet français était pratiquement achevée en octobre 1955, mais si l'ambassadeur s'abstenait de le présenter au gouvernement de New Delhi, c'est qu'entre temps, la situation s'était trouvée affectée par les événements d'Afrique du Nord (la situation pourrissait petit à petit en Algérie depuis la série d'attentats du 1er novembre 1954) et la fragilité de la position gouvernementale. Le 2 décembre 1955, le président Edgar Faure dissolvait l'assemblée nationale et les élections législatives furent fixées au 2 janvier 1956. Pierre Mendès-France signifiait de son côté à l'ambassadeur Ostrorog qu'une nouvelle négociation avec les Indiens touchant les Etablissements ne pouvait être engagée sans graves inconvénients avant les élections. Du côté indien, c'est une nouvelle fois la patience qui fut déclarée de mise, comme en témoignait l'ambassadeur Ostrorog en février 1956 :

"Rentré à Delhi en octobre, je m'abstins de demander audience au Premier ministre et restai sur la réserve. Dans des visites de courtoisie faites au Secrétaire général, au Foreign Secretary, ..., je mis l'accent sur le trouble de l'opinion en France, l'importance des initiatives prises en Afrique du Nord, la proximité des élections. Mes interlocuteurs qui ne manquent pas de finesse comprirent à demi mot. Un peu plus tard, dans une conversation d'ordre général, je fis part à M. Nehru du sentiment exprimé par M. Mendès-France. Il ne témoigna aucune surprise."[3]

3.1.2 – Réactions suscitées à Pondichéry par l’imminence de la signature du traité

Au cours des premières semaines de 1956, la nouvelle de l'imminence de la signature du traité de cession des Etablissements, devant consacrer leur cession de jure, se propagea à Pondichéry, suscitant la réaction de Pondichériens de culture française.

En mars 1956, un "groupement représentatif des intérêts pondichériens" se manifesta, représentant une frange de la population franco-pondichérienne qui avait été en grande partie hostile à la réunion avec l'Inde. Ses membres, qui se présentaient comme "une élite intellectuelle non dépourvue de possibilités, constituant le noyau d'une population dotée d'une psychologie et d'une personnalité quelque peu différentes de son homologue de l'Union indienne"[4], profitaient de l'occasion pour présenter leurs doléances dans un mémorandum adressé aux autorités françaises. Certains des vœux exprimés allaient dans le sens de ce qui avait déjà été concédé par l'Inde, et garanti par l'accord du 21 octobre, comme l'autonomie politique de l'Etat de Pondichéry et son rattachement au gouvernement central de Delhi, ou comme le maintien de la culture française et du français comme langue officielle. D'autres demandes ne semblaient avoir aucune chance d'aboutir : le "groupement" demandait en effet des dispositions en faveur de la double nationalité et d'une période transitoire de longue durée. La perspective de la double nationalité (sur laquelle nous reviendrons[5]) semblait présenter pour la France les plus sérieux inconvénients. Quant à une période transitoire de longue durée, c'est-à-dire 25 ans, elle n'avait pas plus de chances d'être acceptée par un gouvernement indien qui avait déjà patienté de 1947 à 1954 pour que le transfert de facto soit réalisé. Si l'existence de ce genre de positions parmi la population pondichérienne était la marque certaine d'un attachement à la France, elles pouvaient représenter un aspect gênant pour celle-ci au moment des ultimes négociations en vue de la signature du traité, comme en témoignait l'ambassadeur Ostrorog :

"Les 13 personnes signataires de ce document sont, pour la plupart, des gens honorables. Le fait que nombre d'entre eux aient été hostiles à la réunion avec l'Inde constitue un témoignage d'attachement à la France mais n'est pas de nature à gagner la confiance des autorités indiennes"[6].

Parmi les anciens adversaires de la fusion des Etablissements avec l'Union indienne, un certain Teivassigamany allait beaucoup plus loin que la simple réunion d'opinions sur l'avenir des Etablissements dans un mémorandum. Face à l'échéance de la cession de jure, Teivassigamany se pourvoyait carrément en annulation du vote de Kijéour devant le Conseil d'Etat, et demandait dans une lettre adressée au président du Conseil "de bien vouloir faire surseoir à la signature du traité de cession, ..., jusqu'à la solution définitive de l'instance en annulation pendante devant le Conseil d'Etat"[7]. Cette plainte reposait sur la volonté de faire déclarer le vote du congrès de Kijéour du 18 octobre 1954 contraire à la constitution. Si cette démarche isolée ne devait bien sûr pas aboutir, elle reflétait dans une certaine mesure l'état d'esprit d'une partie de la population qui entendait user des moyens qui étaient les siens pour tenter, sinon de s'opposer à la cession définitive, au moins de retarder cette cession. Cette attitude d'opposition à la cession définitive (bien que n'étant représentative que d'une partie très réduite de la population) allait dans les années précédant la ratification se manifester suffisamment bruyamment à Pondichéry pour avoir des répercussions auprès des parlementaires en métropole, et pour inquiéter les autorités françaises en Inde, qui y voyaient, plutôt qu'une preuve d'attachement à la France, un risque de compromettre les bonnes perspectives des relations franco-indiennes inaugurées sur des bases nouvelles par le transfert.

3.2 - LA FIN DES NEGOCIATIONS DU TRAITE DE CESSION

Si les raisons de politique intérieure invoquées par l'ambassadeur Ostrorog auprès de Nehru à la fin de 1955 avaient été tacitement acceptées, le délai imparti venait à expiration avec la réunion du nouveau Parlement et la constitution d'un nouveau gouvernement. Le président de la République avait en effet appelé à la présidence du Conseil le socialiste Guy Mollet, qui avait été investi le 5 février 1956.

Le 9 février 1956, une nouvelle réunion interministérielle était organisée à Paris, faisant suite à celle du 27 septembre 1955 et devant clore les consultations de ce type. Il s'agissait de mettre au point les questions de nationalité.

 

3.2.1 - La question de la double nationalité

Les articles touchant à la future nationalité des habitants des Etablissements figuraient au centre des questions délicates. Des voix, on l'a vu notamment à travers les doléances du "groupement représentatif des intérêts pondichériens", s'étaient élevées pour réclamer la possibilité d'obtenir la double nationalité française et indienne. Après examen des demandes et consultation du ministre de la Justice et de tous les services intéressés, il fut conclu à l'impossibilité d'octroyer la double nationalité aux habitants des comptoirs. Les principales raisons en étaient les suivantes :

1°- certains avaient demandé que la double nationalité soit accordée à un petit nombre d'habitants, choisis parmi les élites de culture et de langue française. Cela fut jugé impossible. En effet une telle discrimination était jugée contraire au droit français et sans doute inacceptable pour les autorités indiennes. Il fallait accorder la double nationalité à tous ou à personne.

2°- La France rejetait tout autant la perspective d'accorder la double nationalité à tous car cela eût amené la création d'une colonie française de plus de 300 000 personnes, pour les 9/10ème économiquement faibles. Les autorités françaises estimaient que cela revenait à créer une masse de "demi-Français" dans un territoire qui serait soustrait à leur juridiction, et que cela aurait posé à la représentation française à Pondichéry, qui devait être réduite à un simple consulat général de deuxième classe, des problèmes absolument insolubles.

3°- Il était en outre estimé que la double nationalité n'aurait pas efficacement protégé les habitants des comptoirs. Personne, en effet, n'était simultanément double national sur un territoire donné. Ces doubles nationaux auraient été soumis à la juridiction française en France, à la juridiction indienne en Inde. Pour ces derniers, les difficultés restaient sans solution et même empiraient. Les Français de souche auraient en effet, dans ce cas, perdu pratiquement tout droit à la protection française.

4°- Les négociateurs français s'étaient occupés d'introduire dans le traité des garanties conférant aux habitants des comptoirs certains des avantages attendus de la double nationalité, en évitant ses dangers. En faveur, par exemple, de ceux qui renonceraient à la nationalité française, l'article 10 prévoyait que les retraités continueraient à bénéficier des pensions françaises, même après option pour l'Inde. D'autre part, l'article 11 prévoyait que toutes les personnes domiciliées dans les Etablissements au moment du transfert pourraient continuer à exercer une profession libérale, sans avoir à se mettre en règle avec la loi indienne.

La double nationalité était considérée par les autorités françaises, d'une manière générale, comme une "situation de pis-aller, comportant presque toujours plus de dangers que de profits, qui naît du conflit de législations nationales contradictoires"[8]. Il n'était de plus pas d'exemple, du moins dans le droit français, qu'un texte de loi ou un traité ait visé à créer des cas de double nationalité, notamment en cas d'annexion ou de cession de territoire. La double nationalité, pour conclure, n'était considérée par les autorités françaises que comme un "trompe l'œil juridique"[9], alors qu'elle semblait revêtir l'aspect, aux yeux de certaines personnes dans les Etablissements, d'une panacée miraculeuse. Représentant pour la France les plus sérieux inconvénients, les dispositions en faveur de la double nationalité n'avaient en définitive aucune chance d'aboutir.

C'est donc la solution de l'option par les habitants des comptoirs pour la nationalité française ou indienne qui fut retenue, suivant en cela l'esprit de l'article 4 de l'accord de transfert : "les deux Gouvernements sont d'accord pour permettre l'option de nationalité".

3.2.2 - Le problème de l'équivalence des diplômes

Parmi les questions négociées figurait celle de l'équivalence des diplômes délivrés jusqu'alors par les autorités françaises, pour l'accès aux études supérieures et aux carrières administratives. Cette question ne semblait d'abord pas poser de problème particulier et le texte suivant fut retenu pour figurer dans le traité de cession :

"Les équivalences des diplômes et grades universitaires français délivrés aux personnes originaires des Etablissements : baccalauréat, brevet élémentaire, brevet d'études du premier cycle, avec des diplômes et grades universitaires délivrés par des universités indiennes, sont admises par le gouvernement indien pour l'accession aux études supérieures et aux carrières administratives. Ces équivalences seront fixées suivant les recommandations de la commission mixte de l'enseignement, nommée par les deux Gouvernements en vertu de l'accord du 21 octobre 1954."[10]

Mais au cours des négociations, certaines précisions furent données à propos des équivalences, concernant l'accession aux études supérieures dans les universités indiennes. Le problème était lié à la diversité du système universitaire indien, avec la coexistence d'universités d'Etat (les moins nombreuses) relevant de New Delhi, et d'universités provinciales relevant des différents Etats de l'Union. Les dispositions du traité concernant les équivalences pour l'accès aux universités, signées par les représentants de New Delhi, ne pouvaient pas être automatiquement valables pour les différents Etats de l'Union, bénéficiant d'une autonomie vis-à-vis de New Delhi en matière d'études supérieures et de recrutement du personnel administratif. Des dispositions complémentaires furent donc à ce sujet annexées au texte du traité, sous la forme d'un échange de lettres. Le texte suivant de contre-projet établi par l'ambassade de France et remis au Premier ministre indien fut retenu pour figurer au sein du traité :

"En ce qui concerne l'accession aux études supérieures dans les universités indiennes et l'accession aux carrières administratives des gouvernements provinciaux, le gouvernement indien ne peut pas prendre de décisions au nom de ces universités qui sont des organismes autonomes, ni au nom de ces gouvernements provinciaux qui sont seuls responsables du recrutement de leur personnel.

Toutefois le gouvernement de l'Inde, qui est d'accord pour accepter les équivalences pour l'accession aux carrières administratives du gouvernement central, recommandera celles-ci aux universités indiennes et aux gouvernements provinciaux et s'emploiera à obtenir une décision favorable de leur part."[11]

3.3 - ANALYSE DU TRAITE DE CESSION

Après la dernière réunion interministérielle organisée à Paris le 9 février 1956, les aspects techniques des négociations avaient été étudiées d'une manière exhaustive. Le ministre des Affaires étrangères, Christian Pineau, invita donc l'ambassadeur Ostrorog, à la fin du mois de février 1956, à présenter au gouvernement indien le texte de contre-projet français. Le 17 mars, le représentant français à New Delhi communiqua au ministre des Affaires étrangères les dernières contre-propositions présentées par le gouvernement indien, concernant notamment la question abordée précédemment de l'équivalence des diplômes. Pressé de voir l'aboutissement des négociations franco-indiennes, Christian Pineau invita l'ambassadeur de France, au mois d'avril, à faire connaître au gouvernement indien son désir d'aboutir sans délai. Stanislas Ostrorog se vit décerner les pleins pouvoirs par le service du protocole, par lesquels il fut autorisé à signer le traité de cession des Etablissements français de l'Inde. Le texte français du traité, les pleins pouvoirs et les instructions furent acheminés par l'avion du 25 mai. Le Pandit Nehru proposa que la signature ait lieu le lundi 28 mai 1956 à 10 heures, date pour laquelle l'ambassadeur de France, à la discrétion duquel Paris avait laissé le choix de la date de signature, donna son accord. Le traité de cession des Etablissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon fut finalement signé le 28 mai 1956, à New Delhi, par le Pandit Nehru, Premier ministre et ministre des Affaires extérieures de l'Inde, et par le comte Stanislas Ostrorog, ambassadeur de France aux Indes et nommé pour l'occasion plénipotentiaire de France.

3.3.1 - Description du traité de cession

Le "traité de cession des Etablissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon"[12] comporte un préambule et 31 articles, et est complété par deux lettres explicatives, l'une de l'ambassadeur de France et l'autre du Pandit Nehru.

Le préambule fait état de la déclaration franco-indienne du 28 août 1947, et de l'accord du 21 octobre 1954, conclu "après expression du vœu des populations par leurs représentants".

L'article premier stipule que "la France cède à l'Inde en pleine souveraineté le territoire des Etablissements de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon".

L'article 2 garantissait aux Etablissements le statut administratif antérieur au 1er novembre 1954 et prévoyait la consultation préalable de la population pour toute modification constitutionnelle qui lui serait apportée.

L'article 3 déclarait que le gouvernement de l'Inde succédait aux droits et obligations résultant de tous actes faits par l'administration indienne dans les Etablissements et engageant le territoire.

Les articles 4 à 8 traitaient du régime de la nationalité des anciens ressortissants de la France, et du droit d'option qui leur était laissé pour adopter soit la nationalité française, soit la nationalité indienne. Diverses solutions étaient prévues à cet effet, l'essentiel étant que les anciens ressortissants français étaient appelés à devenir nationaux et citoyens de l'Union indienne, mais avec la faculté de conserver la nationalité française, à condition d'en faire la demande écrite dans les six mois devant suivre la ratification du traité.

L'article 9 visait le cas des fonctionnaires et agents des Etablissements n'appartenant pas au cadre métropolitain ou au cadre général de la France d'outre-mer. Le gouvernement indien les prenait à son service à compter du 1er novembre 1954, avec les mêmes droits et les mêmes avantages qu'auparavant. Il les garantissait contre tout licenciement ou réduction d'avancement "du fait d'actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions avant le 1er novembre 1954". Il assurait à tous les fonctionnaires, magistrats et militaires français, nés dans les Etablissements ou y conservant des attaches familiales, la libre circulation sur place, à l'occasion de leurs congés ou de leur retraite.

L'article 10 traitait du régime des pensions, assuré par les deux gouvernements suivant les catégories des fonctionnaires intéressés.

L'article 11 garantissait le libre exercice des professions libérales aux personnes domiciliées avant le 1er novembre 1954, sans acquisition de nouveaux diplômes, sans permis et autres formalités.

Les articles 12 et 13 se rapportent aux œuvres administratives et aux établissements privés de bienfaisance, dont le statut était maintenu et ne pouvant être modifié qu'après consultation de la population, et aux missions religieuses, à qui sont garanties la propriété et la libre gestion de leurs biens.

L'article 14 visait le cas des instances judiciaires avant le 1er novembre 1954.

Les articles 15 et 16 traitent de la conservation et de l'exploitation des registres d'état civil, des casiers judiciaires et des procédures portées devant le Conseil du contentieux administratif.

L'article 17 garantissait aux ressortissants français et de l'Union française domiciliés dans les Etablissements avant le 1er novembre 1954 la même liberté de résidence, de circulation et de commerce que les autres habitants.

L'article 18 autorisait le rapatriement des capitaux et l'exportation des biens au cours des dix prochaines années pour tous les ressortissants demeurés français et pour toutes les personnes morales françaises.

L'article 19 stipulait le remboursement par le gouvernement de l'Inde des avances et comptes de trésorerie, y compris les avances de la Caisse centrale de la France d'outre-mer, et par le gouvernement français de la valeur de la monnaie retirée de la circulation dans les Etablissements avant le 1er novembre 1954.

Les articles 20 à 25 concernaient le sort des établissements français d'enseignement. Le gouvernement indien s'engageait à assurer leur maintien et à faciliter, après accord, l'ouverture d'institutions nouvelles. La France conservait la propriété du collège de Pondichéry et continuait à en assurer le fonctionnement. Les établissements privés étaient autorisés à continuer à enseigner en français et recevoir, en dehors des subventions locales, l'aide du gouvernement français. Les organismes et institutions destinés à des études préparant à des diplômes de langue et de civilisation françaises, à la recherche scientifique, et à la diffusion de la culture française étaient conservés, et d'autres pouvaient être au besoin créés avec l'accord du gouvernement indien. Il était prévu que l'Institut français de Pondichéry, inauguré le 21 mars 1955, serait maintenu comme institut d'enseignement supérieur et de recherches.

L'article 26 faisait cession au gouvernement indien des biens immobiliers énumérés dans un article du protocole annexe.

L'article 27 fait répartition des archives.

L'article 28 stipulait que le français resterait langue officielle des Etablissements aussi longtemps que les représentants élus ne prendraient pas une décision différente.

L'article 29 remettait à une commission mixte composée de trois représentants de la France et de trois représentants de l'Inde le soin d'examiner et de régler les questions pendantes.

L'article 30 prévoyait de porter tout différend relatif à l'application ou à l'interprétation du traité devant la Cour internationale de justice.

Le protocole annexe comporte neuf articles. Le premier relevait le gouvernement français de toute responsabilité pour les actes survenus dans certaines communes passées sous contrôle des bandes ayant rejoint le camp de l'Union indienne lors de la crise de la première moitié de l'année 1954, et où il n'exerçait plus en fait son autorité avant le 1er novembre 1954. Les articles 2 à 8 intéressaient le fonctionnement des établissements français d'enseignement pendant la période transitoire. Des précisions y étaient apportées en faveur des élèves et étudiants en cours d'études. Tel était également l'objet des deux lettres explicatives.

3.3.2 - Examen comparatif de l'accord de transfert et du traité de cession

Dispositions existant dans l'accord de transfert et supprimées dans le traité de cession :

L'article 16, concernant le régime de la circulation des marchandises.

L'article 17, concernant la prorogation des licences d'importation et des dispositions douanières diverses

L'article 18, sur les facilités d'ordre financier en faveur des usines textiles.

L'article 19, concernant l'arrêt des comptes publics locaux.

L'article 21, sur le rachat des stocks.

L'article 29, concernant le régime provisoire des études de droit.

L'échange de lettres n° 5, sur les dispositions administratives diverses concernant le transfert.

L'échange de lettres n° 6, sur les dispositions provisoires en faveur des usines textiles.

L'échange de lettres n° 7, sur la prise en charge des fonctionnaires du cadre local.

 

Dispositions ajoutées au traité de cession et n'existant pas dans l'accord de transfert :

Les articles 5, 6, 7 et 8, concernant les questions de nationalité.

L'article 15 (les deux derniers paragraphes), concernant l'échange réciproque des avis de condamnations pénales.

L'article 24, concernant la création de l'Institut français de Pondichéry.

L'article 30, concernant le règlement de différends relatifs à l'application du traité.

Dispositions existant dans l'accord de facto et ayant subi une modification importante dans le traité de cession :

L'article 6 du traité (article 7 de l'accord) : le traité étend sur ce point le bénéfice des dispositions prévues dans l'accord aux pensionnés ayant acquis la nationalité indienne.

L'article 11 du traité (article 7 de l'accord) : le traité restreint sur ce point le bénéfice des dispositions de l'accord aux professions libérales.

 

 



[1]Jawaharlal Nehru, Premier ministre, était également le ministre des Affaires extérieures.

[2]A.E. Dossier n° 325. Lettre du ministre des Affaires étrangères au ministre de la France d'outre-mer du 18 avril 1956, au sujet du traité de cession des Etablissements français de l'Inde.

[3]A.E. Dossier n° 325. Lettre de l'ambassadeur de France en Inde au ministre des Affaires étrangères du 6 février 1956, au sujet de la négociation du traité de cession des Etablissements français de l'Inde.

[4]A.E. Dossier n° 325. Mémorandum du "groupement représentatif des intérêts pondichériens", 28 mars 1956.

[5]Voir infra, page 70 : La question de la double nationalité.

[6]A.E. Dossier n° 325. Télégramme de l'ambassadeur Ostrorog, le 29 mars 1956.

[7]A.E. Dossier n° 325. Lettre de M. Teivassigamany au président du Conseil, du 4 avril 1956.

[8]A.E. Dossier n° 325. Note de l'ambassade de France en Inde du 18 octobre 1956 sur le problème de la double nationalité dans les Etablissements français de l'Inde.

[9]Ibid.

[10]Traité de cession des Etablissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon, 28 mai 1956. Article 25.

[11]Traité de cession des Etablissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon.

[12]Voir en annexe le texte du traité du 28 mai 1956.