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3.2 -  LA RATIFICATION DU TRAITE DE CESSION PAR LA FRANCE ET L'INCORPORATION DES ETABLISSEMENTS A L'UNION INDIENNE

 

En France, l'acheminement progressif vers l'indépendance algérienne permit à la question pondichérienne de retrouver une place parmi les préoccupations du Gouvernement. Ainsi, le projet de loi autorisant la ratification du traité de cession des Etablissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon, signé à New Delhi le 28 mai 1956, fut déposé le 15 décembre 1961 sur le bureau de l'assemblée nationale. Les textes du traité de cession et de l'accord du 21 octobre 1954 étaient joints au projet de loi, afin que le dernier texte soit en quelque sorte également soumis au débat de ratification, ce qui n'avait pas été fait en 1954 et avait souvent servi d'argument aux adversaires de la cession de jure.

 La date du dépôt du projet de loi, effectué in extremis avant la fin de la session parlementaire et repoussant le débat à 1962, n'intervint pas dans des délais permettant d'envisager la participation des Pondichériens aux élections législatives indiennes de 1962. Pour l'ambassadeur Garnier, les délais qui découlaient d'un dépôt aussi tardif avaient "pour résultat de priver [la France] de tout élément valable de négociation"[1]. Il estimait ainsi que si la France pourrait toujours, "le moment venu, essayer d'obtenir de Nehru quelques concessions, ou garanties supplémentaires", mais qu'il ne s'agissait pas "de se faire beaucoup d'illusions à ce sujet, ni de tenir argument vis-à-vis des Indiens des longs délais qui [étaient] imputables [à la France]"[2]. La question des garanties supplémentaires à apporter au traité avait ceci d'important qu'elle était le seul frein encore possible à la ratification, dans la mesure où tout le monde était d'accord, dans les milieux parlementaires français, pour reconnaître leur nécessité. Cette question avait déjà été abordées lors des débats de 1957-1958 et on allait encore la retrouver dans les rapports parlementaires qui allaient servir, en 1962, de préalable à la ratification et à la cession de jure.

 L'acceptation par l'Inde du principe de négociations complémentaires constituait donc un préalable indispensable à l'ouverture du débat parlementaire. Il s'agissait pour la France d'obtenir quelques garanties complémentaires pour les Français de Pondichéry, sur les modalités d'établissement, les questions judiciaires, la réglementation fiscale et le statut des renonçants. Au début de mai 1962, un télégramme annonça au ministère des Affaires étrangères que "le gouvernement indien était d'accord pour procéder avec le représentant de la France, après la ratification du traité de cession, à des échanges de vues portant sur les points [en faveur des Français de Pondichéry]"[3]. Et ce télégramme du gouvernement indien précisait que "si besoin était, le gouvernement français pourrait faire état de ces indications au Parlement lors du débat de ratification du traité"[4].

 

3.2.1 - Le rapport Boscher et le vote par l'Assemblée du projet de loi autorisant la ratification

Une fois le projet de loi présenté (au nom du Premier ministre Michel Debré par le ministre des Affaires étrangères Maurice Couve de Murville) à l'Assemblée, le 15 décembre 1961, celle-ci saisit sa commission des Affaires étrangères qui désigna le député Boscher comme rapporteur. Le rapport Boscher reprenait largement le contenu du rapport Devinat de 1957[5], et insistait sur les "précisions et améliorations devant intervenir quant au futur statut des Etablissements"[6], c'est-à-dire sur les garanties en faveur des Français de Pondichéry. Le député Boscher concluait son rapport, en faveur de la ratification, de la façon suivante :

 

 "Le problème de la cession des comptoirs doit être ramené à sa juste proportion. Il ne s'agit pas d'abandonner des populations françaises à un joug étranger. Il ne s'agit pas d'abandonner des richesses économiques ni des places fortes stratégiques.

Il s'agit en réalité d'entériner un état de fait réintégrant 350.000 Indiens à l'Inde ; sur ces 350.000 personnes, 7 à 8000 au grand maximum ont des attaches sentimentales avec la France. Il faut défendre les intérêts de cette minorité (...). Mais en fait ce problème ne paraît pas insoluble (...).

Dans la mesure même où rien dans ce traité n'est incompatible avec l'honneur de la France, où les intérêts des principaux intéressés peuvent être sauvegardés, les raisons qui poussent à en autoriser la ratification sont assez fortes, tant sur le plan de l'avenir des populations des Etablissements que sur celui de l'avenir des relations franco-indiennes pour que, pour ma part, j'y donne mon adhésion."[7]

La commission des Affaires étrangères de l'Assemblée examina le rapport lors de sa séance du 21 juin 1962. Plusieurs commissaires insistèrent "sur la nécessité d'obtenir du Gouvernement l'assurance que les négociations complémentaires (...) [seraient] effectivement ouvertes sans tarder dès la ratification acquise"[8]. Finalement, la commission approuva à main levée les conclusions de son rapporteur, et proposa à l'Assemblée d'autoriser la ratification. A la suite de la décision de la commission, le projet de loi fut inscrit à l'ordre du jour de la séance du 12 juillet 1962. Comme prévu[9], une opposition se manifesta lors des débats du 12 juillet, les députés Raymond Dronne et Henri Caillemer à sa tête[10]. Au delà des attaques sur la "violation" de la Constitution, la question qui retint l'attention fut celle des garanties complémentaires à apporter au traité. Le député Dronne, fidèle à son attitude d'opposition à la ratification, proposa d'y surseoir. Pour lui, considérant "qu'après la ratification, [le gouvernement indien] n'aurait plus intérêt à négocier"[11], il était indispensable que le traité soit modifié et que des négociations soit conduites à cet effet avant de penser à cette ratification. La réponse du ministre des Affaires étrangères fut sans réplique. Maurice Couve de Murville déclara à l'Assemblée que "la procédure proposée par M. Dronne [était] (...) proprement impraticable", car il était, selon lui, "hors de question que le gouvernement indien accepte de rouvrir des négociations avant que le traité, appliqué depuis huit ans, soit ratifié"[12]. L'Assemblée, consultée, décida de ne pas suivre le député de la Sarthe et de ne pas opposer la question préalable. Malgré les injonctions du député Henri Caillemer, qui, en rappelant qu'il s'agissait, en procédant à la ratification, de "faire table rase d'un passé glorieux en cédant à l'Inde des territoires qui étaient français avant la Corse, Nice ou la Savoie"[13], appelait les députés à dire non, l'article unique autorisant la ratification, mis aux voix, fut adopté à mains levées.

3.2.2 - Le rapport d'Argenlieu et le vote du Sénat

Alors que l'assemblée nationale venait de voter le projet de loi du 15 décembre 1961 autorisant la ratification, la direction d'Asie-Océanie du ministère des Affaires étrangères, enregistrait "la satisfaction de l'ambassade de l'Inde du vote qui [venait] d'intervenir"[14]. Mais elle ne craignait pas moins que, "compte tenu du court délai qui [subsistait] jusqu'à la clôture de la session parlementaire", le Sénat ne puisse "procéder à l'examen du projet de loi qu'au cours de la session d'automne"[15].

 Finalement, le Sénat fut rapidement saisi, et le sénateur Philippe d'Argenlieu fut désigné comme rapporteur par la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées. Après les débats de 1957 et 1958 à l'assemblée de l'Union française et à l'assemblée nationale, puis celui du 12 juillet 1962 au palais Bourbon, les sénateurs se trouvaient, de l'aveu du rapporteur d'Argenlieu, "devant une abondante documentation sur le sujet", leur permettant de se voir "exposer seulement les grandes lignes de cette affaire"[16]. Suivant l'esprit des déclarations du ministre des Affaires étrangères à l'Assemblée lors du débat du 12 juillet, le rapporteur d'Argenlieu estimait que les sénateurs devaient "conclure à son adoption, car [ils] ne [pensaient] pas que, six ans après sa signature, il [était] matériellement possible et politiquement souhaitable d'obtenir avant ratification des améliorations de la part du gouvernement indien"[17]. Les préoccupations du rapporteur du Sénat s'adressaient en effet, comme cela avait été le cas pour le rapporteur Boscher, aux Français de l'Inde. La commission des Affaires étrangères du Sénat souhaitait également voir intervenir les quelques dispositions nouvelles pouvant être apportées au traité en leur faveur et qui avaient déjà été présentées par le rapporteur Boscher, au cours des négociations devant être ouvertes avec l'Inde après la ratification.

 Le sénateur d'Argenlieu, proposant comme son collègue de l'Assemblée de voter le projet de loi autorisant la ratification, concluait son rapport de la façon suivante :

"Le choix qui nous est laissé nous paraît singulièrement restreint. Ou bien, ne pouvant résister à l'appel du passé, au sentiment d'immense regret de voir arracher un nouveau lambeau à ce qui fut l'Empire français, et dont les Etablissements de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon, français depuis trois siècles, les premiers à se rallier à la France libre en 1940, formaient les plus beaux joyaux, on se prononce contre toute acceptation d'un pareil abandon. Ou bien, plus modestement, mais d'une manière certainement plus réaliste, on accepte l'inévitable, on se résigne à une situation de fait qui ne permet pas d'autre alternative ; en d'autres termes, on se rallie, quels que soient la mélancolie et le chagrin qui vous étreignent le cœur, à la solution sage et sans éclat consistant à accepter ce traité qui donne à nos ressortissants quelques garanties et avantages dont ils se trouveraient privés en cas de refus, tout en invitant formellement notre diplomatie à reprendre des pourparlers dans les plus brefs délais pour renforcer dans toute la mesure du possible la position de notre pays dans cette région et sauvegarder au maximum les droits des anciens ressortissants français.

C'est cette dernière position que nous vous demandons de suivre en apportant votre vote favorable à la ratification de ce traité."[18]

 Le 19 juillet 1962, la commission des Affaires étrangères du Sénat adopta à l'unanimité le rapport du sénateur d'Argenlieu favorable à la ratification. Au cours de sa séance du 23 juillet 1962, le Sénat adopta le projet de loi autorisant la ratification du traité de cession des Etablissements français.

 

3.2.3 - La cession de jure des Etablissements français de l'Inde et leur intégration à l'Union indienne en tant que "territoire de l'Union"

La fin du processus de cession des Etablissements

Avec les votes du 12 juillet 1962 à l'assemblée nationale, puis du 23 juillet au Sénat, le Parlement français en finissait avec une procédure entamée le 2 août 1956, quand le projet de loi autorisant le président de la République à ratifier le traité de cession avait été déposé pour la première fois sur le bureau de l'Assemblée. Six ans après, le premier président de la Vème République, Charles de Gaulle, qui venait de mettre un terme à une guerre d'Algérie qui avait retenu l'essentiel de son attention durant les trois années qui suivirent son retour au pouvoir, pouvait promulguer la loi autorisant la ratification du traité de cession. La loi n° 62-862 fut promulguée par le président de la République le 28 juillet 1962 et publiée au Journal Officiel du 29.

 Il restait alors à la France à procéder à l'échange des instruments de ratification avec l'Inde. Le gouvernement de New Delhi exprima sa volonté de procéder à la promulgation de la loi intégrant les anciens Etablissements français dans l'Union "à une date aussi rapprochée que possible de celle de l'échange des instruments de ratification du traité du 28 mai 1956"[19]. La session parlementaire indienne expirant le 20 août, l'ambassadeur Jean-Paul Garnier, ayant reçu les instruments par valise diplomatique, et nommé plénipotentiaire de France, procéda à l'échange le 16 août à New Delhi au ministère des Affaires extérieures, avec le Pandit Nehru. Le Premier ministre et ministre des Affaires extérieures déclara à cette occasion à l'ambassadeur de France qu'il se félicitait "des conditions amicales dans lesquelles étaient finalement intervenu le règlement d'un problème compliqué"[20].

 Après le transfert de Chandernagor en 1949 et l'annexion des enclaves portugaises en 1961, l'Union indienne obtenait finalement, le 16 août 1962, la pleine possession des dernières enclaves étrangères subsistant sur le territoire du sous-continent. Le transfert de jure des Etablissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon intervenait le lendemain du 15ème anniversaire de l'indépendance indienne, et près de huit ans après leur transfert de facto.

 

L'intégration définitive des Etablissements à l'Union indienne et leur nouveau statut

Le 30 août 1962, le ministre de l'Intérieur indien déposa au Lok Sabha un projet de loi visant à inclure les anciens Etablissements dans la liste des "territoires de l'Union". Mais dès le début du mois d'août, Nehru avait annoncé son intention de leur accorder ce statut, et qu'ils "jouiraient de la plus grande autonomie possible"[21]. Les journaux de Madras, fidèles à l'attitude qu'ils avaient adoptée dès le transfert de facto[22], critiquèrent cette décision. Le Hindu du 9 août 1962 déclara notamment que c'était "un luxe de conserver un statut politique distinct à un ensemble de petits territoires séparés les uns des autres" et que "l'intérêt de ces divers territoires exigeant qu'ils soient rattachés aux Etats dont ils [faisaient] géographiquement et linguistiquement partie, leur population [devait] demander fermement et sans tarder cette intégration"[23]. Le plus important quotidien de l'Inde du Sud montrait donc que du côté de Madras on ne renonçait pas aux revendications antérieures.

 A la chambre basse du parlement de l'Union, les communistes partageaient la même vision de l'avenir des Etablissements que le quotidien madrassi. Au cours des débats du 4 septembre 1962 concernant l'octroi du statut de "territoire de l'Union" aux quatre anciens Etablissements français de l'Inde, l'opposition communiste déposa "un amendement au texte gouvernemental demandant le rattachement de ces comptoirs aux Etats voisins"[24]. En réponse, le Premier ministre Nehru souligna, "tout en reconnaissant qu'on pouvait concevoir comme logique le rattachement de Yanaon et de Mahé aux provinces d'Andhra et de Kerala", que "le gouvernement indien devait s'en tenir à l'accord conclu avec la France. Il [rappela] donc ses précédentes déclarations selon lesquelles les Etablissements constitueraient, après la ratification du traité de 1956, une entité séparée, et qu'il ne changerait pas d'attitude aussi longtemps qu'une transformation ne serait pas demandée par la population de ces territoires"[25], point fondamental du traité de cession. L'amendement communiste fut donc rejeté.

 A la suite de la modification de la carte administrative de l'Union selon des facteurs linguistiques en 1956, Il n'existait plus en Inde[26] que des "Etats" dotés d'assemblées et de gouvernements d'un côté, et des "territoires"[27] administrés directement par un lieutenant-gouverneur nommé par le président de la République de l'autre. Mais l'annexion des enclaves portugaises et la cession de jure des Etablissements français conduit le gouvernement indien à modifier le statut des "territoires" et donc à nouveau la Constitution. Cette révision constitutionnelle répondait en fait aux attentes des élites dirigeantes de Pondichéry comme de Goa. A Pondichéry, Edouard Goubert s'était, tout au long de la période de transition, toujours prononcé en faveur d'une certaine autonomie politique pour les anciens territoires français, au sein de l'Union indienne, autonomie dont le statut de "territoire de l'Union" ne permettait pas de jouir au moment du de jure. En septembre 1962, quand il s'agit d'incorporer les anciens Etablissements à l'Union, le gouvernement indien présenta donc un amendement de la constitution portant réforme générale du statut des "territoires". L'amendement accordait à tous, sauf aux territoires de Delhi et des îles Andaman et Nicobar, un organisme législatif et un conseil des ministres, et ajoutait à la liste de ces territoires à la fois les comptoirs de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon pour constituer le "territoire de Pondichéry"[28], et les comptoirs de Goa, Diu et Daman pour constituer le "territoire de Goa, Daman et Diu". C'est en application de cet amendement de la Constitution, le XVIème, qui incluait formellement les Etablissements dans l'Union, qu'un projet de loi relatif au "gouvernement des territoires" fut soumis en mai 1963 à l'approbation du Parlement qui l'adopta. En vertu de ce texte, chaque territoire de l'Union avait désormais une assemblée législative désignée au suffrage universel, composée de 40 membres pour l'Himachal Pradesh, et de 30 membres pour les autres. Le texte précisait en outre que Pondichéry enverrait un député au Lok Sabha et un sénateur à la Rajya Sabha[29]. Enfin, les territoires étaient "dotés d'un conseil des ministres, avec à sa tête un ministre en chef, chargé d'aider et de conseiller le lieutenant-gouverneur dans l'exercice de ses fonctions pour les questions entrant dans la compétence des assemblées législatives, et désigné par le président de la République"[30]. Les ministres qu'il nommait également devaient l’être "sur la proposition du ministre en chef"[31]. Le chargé d'affaires de France en Inde notait à cette occasion que "les démarches insistantes des conseillers du gouvernement de Pondichéry, et plus particulièrement de M. Goubert, [n'étaient] vraisemblablement pas étrangères à l'inclusion dans le texte adopté par le Parlement des dispositions relatives au conseil des ministres et au ministre en chef"[32]. En effet ces derniers "venus en août dans la capitale, s'étaient entretenus avec le Premier ministre de ces problèmes et avaient demandé de conserver en Inde une situation qui n'était pas plus désavantageuse que celle du temps de l'administration française, ce qui correspondait également au vœu de l'élite goanaise, mais qu'elle ne pouvait pas exprimer aussi librement"[33]. Le chargé d'affaires ajoutait que "nulle part cependant, et c'est préférable, cet aspect des choses ne [fut] mentionné même en passant par la presse"[34]. Celle-ci n'avait réservé que quelques lignes à l'événement. L'Indian Express "[concluait] toutefois qu'à la longue il ne pouvait s'agir que d'une étape transitoire avant le rattachement des territoires aux Etats voisins pour des raisons économiques évidentes"[35]. Le chargé d'affaires concluait que "le nouveau statut [donnait] partiellement satisfaction aux revendications formulées dans l'ancien comptoir en faveur d'une association plus étroite de la population à son administration[36]", et que "maintenant qu'il y [avait] dans la ville de Dupleix un ministre en chef et un conseil des ministres, on [pouvait] penser que les titulaires de ces postes, comme ceux qui [aspireraient] à les remplacer, [répugneraient] à se faire les champions d'une incorporation à l'Etat de Madras"[37].

 

 

 



[1]A.E. Dossier n° 334. Lettre du 3 janvier 1962 de Jean-Paul Garnier à M. Manac'h.

[2]Ibid.

[3]A.E. Dossier n° 334. Note du 10 mai 1962 au sujet de l'accord du gouvernement indien pour la négociation, après la ratification, de garanties supplémentaires en faveur des Français de Pondichéry.

[4]Ibid.

[5]Voir supra, troisième partie, page 117.

[6]A.E. Dossier n° 239. Rapport parlementaire Boscher. Assemblée nationale, annexe au procè-verbal de la séance du 29 juin 1962.

[7]Ibid. pp. 45-46.

[8]Ibid. p. 46.

[9]Voir supra, troisième partie, page 184.

[10]Voir supra, troisième partie page 148.

[11]A.E. Dossier n° 334. Assemblée nationale, compte-rendu analytique officiel de la séance du 12 juillet 1962. p. 8.

[12]Ibid.

[13]Ibid. p. 10.

[14]A.E. Dossier n° 334. Télégramme du 12 juillet 1962 de la direction d'Asie-Océanie du ministère des Affaires étrangères.

[15]Ibid.

[16]A.E. Dossier n° 334. Rapport parlementaire d'Argenlieu, Sénat, annexe au procès-verbal de la séance du 19 juillet 1962. p. 2.

[17]Ibid. p. 6.

[18]Ibid. p. 8-9.

[19]A.E. Dossier n° 335. Télégramme du 2 août 1962 de l'ambassadeur Garnier.

[20]A.E. Dossier n° 335. Télégramme du 16 août 1962 de l'ambassadeur Garnier.

[21]A.E. Dossier n° 335. Lettre du 10 août 1962 de Pierre Royere, représentant français à Pondichéry, à Jean-Paul Garnier, ambassadeur de France aux Indes, au sujet de la presse de l'Etat de Madras et du futur statut de Pondichéry.

[22]Voir supra, première partie, page 42.

[23]A.E. Dossier n° 335. Lettre du 10 août 1962 de Pierre Royere, représentant français à Pondichéry, à Jean-Paul Garnier, ambassadeur de France aux Indes, au sujet de la presse de l'Etat de Madras et du futur statut de Pondichéry.

[24]A.E. Dossier n° 341. Télégramme du 5 septembre 1962 de l'ambassadeur Garnier.

[25]Ibid.

[26]Avant la réforme de 1956, l'Union indienne était divisée administrativement en Etats A, B, C, de statut différent, et en territoires.

[27]Les "territoires" étaient au nombre de six, Himachal Pradesh, Manipur, Tripura, Delhi, les îles Andaman et Nicobar et les îles Laquedives.

[28]Union Territory of Pondicherry.

[29]A.E. Dossier n° 170. Lettre du 27 mai 1963 de Henri Costilhes, chargé d'affaires de France aux Indes, à Maurice Couve de Murville, ministre des Affaires étrangères, au sujet de la loi sur le gouvernement des "territoires de l'Union".

[30]Ibid.

[31]Ibid.

[32]Ibid.

[33]Ibid.

[34]Ibid.

[35]Ibid.

[36]Goubert avait toujours milité en faveur d'un statut laissant place à une large autonomie pour les anciens Etablissements, ce que celui de "territoire de l'Union" ne permettait pas d'envisager avant l'amendement de la Constitution. En juillet 1962, Goubert avait notamment déclaré, en soulignant que "pendant plus de deux siècles, le territoire avait été une entité séparée avec son assemblée populaire et son administration communale -alors que le reste de l'Inde se trouvait sous la domination britannique et ne possédait pas d'organismes représentatifs" que "Pondichéry était et devait demeurer un Etat distinct (...)". Source, A.E. Dossier n° 334. Lettre du 30 juillet 1962 de Pierre Royere, représentant français à Pondichéry, à Jean-Paul Garnier, ambassadeur de France aux Indes, au sujet du futur statut des anciens Etablissements.

[37]Ibid.