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6 – RÔLE POLITIQUE DU JUGE

    La séparation des pouvoirs n’est nulle part rigoureusement réalisée. Le plus souvent, c’est l’exécutif qui se charge d’une bonne partie du travail législatif. Dans l’Inde le judiciaire en assume une certaine part, sans compter le travail d’interprétation qui est commun à tous les pays avec des variations de degré. Il est ainsi amené à jouer un rôle non négligeable dans l’arène politique. D’abord il est sollicité à intervenir dans les affaires qui ont un enjeu politique important. Citons quelques exemples parmi les plus récents. Le président des assemblées élues a le pouvoir de suspendre pour une durée plus ou moins longue et même de révoquer les membres de l’assemblée dans les cas prévus par la loi. Ainsi le président de l’assemblée du petit Etat de Manipur a révoqué d’une seul coup 12 membres sur 60. Cela a évidemment une incidence sur la majorité et perturbe la vie politique de l’Etat. Les membres déchus saisirent la Haute Cour qui a déclaré la révocation illégale. Le président de l’assemblée fit appel devant la Cour Suprême. Entre temps le premier ministre de l’Etat eut à faire face à une motion de confiance. La décision de la Cour Suprême rejetant l’appel intervint juste le matin du jour fixé pour le vote de confiance. On peut facilement deviner le suspense et aussi l’importance des tribunaux dans la vie politique.
    
    Il y a dans l’Inde un Commissaire aux élections. C’est un fonctionnaire prévu par la Constitution et qui a la charge de diriger et de superviser les élections. C’est pour éviter que le gouvernement en place n’influence les élections avec tout le pouvoir dont il dispose et l’appareil administratif qu’il a sous la main. Le commissaire a le droit de donner des directives aux gouvernements des Etats ainsi qu’au gouvernement central. Pour enrayer les fraudes électorales, le commissaire a décidé que tous les électeurs doivent à l’avenir être munis d’une carte d’identité avec photo. Il a averti les gouvernements des Etats qu’il ne permettrait aucune élection sans ces cartes. Les gouvernements ne prirent pas la chose au sérieux et ils reculaient devant l’énormité de la dépense pour doter de cartes les millions d’électeurs. A mesure que les élections approchaient, le commissaire qui était un homme de fer réitérait ses avertissements. Certains parlaient de crise constitutionnelle imminente, car le mandat des assemblées en place allait venir à expiration. Les gouvernements des Etats intéressés se mirent fiévreusement à émettre des cartes d’identité, mais ils n’étaient pas en mesure de terminer l’opération avant la date prévue. Aussi parallèlement portèrent-ils l’affaire devant la Cour Suprême. Le pays tout entier suivait le choc créé par le commissaire dans le monde politique avec un grand intérêt. La veille de l’audience, le commissaire porta à la connaissance de la cour que les élections dont les dates ont été notifiées ne seraient pas retardées pour défaut de cartes d’identité. La cour rendit un jugement en ce sens. Ainsi fut évitée la crise.
    
    La troisième affaire se rapporte à la révocation par le gouvernement central du gouvernement d’un Etat et la dissolution corrélative de l’assemblée législative de cet Etat. Après l’événement d’Ayodya le gouvernement central révoqua non seulement le gouvernement d’Uttar Pradesh appartenant au parti hindouiste qui était responsable du maintien de l’ordre à Ayodhya, mais aussi tous les gouvernements des autres Etats dirigés par ce parti. Les membres déchus du gouvernement de Madhya Pradesh portèrent l’affaire devant la Haute Cour de l’Etat. Celle-ci annula l’acte de révocation pour abus de pouvoir. Le gouvernement central fit appel. La Cour Suprême décida que la neutralité religieuse faisait partie de la structure de base de la constitution et que le gouvernement du parti hindouiste menaçait de détruire l’harmonie sociale en attisant le fondamentalisme hindou. Ainsi le sort du gouvernement d’un Etat constitué sur la base d’un suffrage universel a été réglé en dernier lieu par la cour.
    
    En deuxième lieu les cours participent à l’œuvre législative par le biais du contrôle de la constitutionnalité des lois. Ce qui est à retenir c’est qu’une loi peut être attaquée à tout moment par une seule personne au cours d’un procès. Ainsi une perpétuelle menace pèse sur l’ensemble des lois en vigueur. En général ce sont les lois récentes portant atteinte aux droits acquis qui sont assaillies. Mais il arrive que des lois anciennes, qui étaient peut-être justifiées au moment où elles ont été édictées mais qui ne correspondent plus à l’état actuel de la société et à sa mentalité, soient dénoncées par les intéressés devant la cour. Ainsi l’article 309 du code pénal punissant la tentative de suicide fut annulé récemment. Le raisonnement de la cour est intéressant en ce sens qu’il indique jusqu’où la cour peut aller dans cette voie. Pour annuler une loi il faut la déclarer contraire à un droit fondamental déclaré comme tel par la Constitution. L’article 21 de la Constitution dispose que nul ne peut être privé de sa vie et de la liberté physique si ce n’est conformément à une procédure prévue par la loi. La Cour Suprême avait tiré de l’article 21 le droit à la vie ; au fil des ans elle avait donné un contenu de plus en plus positif à ce droit. Maintenant elle vient de déclarer que contraindre une personne à vivre à son détriment, désavantage ou tourment, était contraire à son droit à la vie et enfreignait l’article 21.
    
    La Cour Suprême par un tour de force a étendu son droit de regard aux révisions constitutionnelles elles-mêmes. D’après l’article 368 de la Constitution, celle-ci peut être modifiée par la majorité des membres de chacune des deux chambres et la majorité des deux tiers des membres présents et votants. Cette majorité s’est trouvée assez facilement et la Constitution a été déjà modifiée au rythme d’une fois par an en moyenne (la Constitution indienne est très détaillée). Le chapitre relatif à la révision constitutionnelle ne prévoit aucune limite au pouvoir de révision. Utilisant ce pouvoir, le parlement voulut tenir en échec les arrêts d’inconstitutionnalité prononcés par la cour. En effet quand la cour déclarait qu’une loi était contraire à la constitution le parlement était tenté de modifier la disposition constitutionnelle qui entravait sa politique législative. Alors la Cour Suprême découvrit dans la Constitution une structure de base. Elle déclara que cette structure de base était intangible et qu’elle servirait de pierre de touche pour les modifications des autres dispositions. Il s’ensuivit un long duel entre le parlement et la cour. Ce duel était en germe dans la Constitution elle-même avec d’une part les droits fondamentaux d’inspiration libérale qui servaient de point d’appui à la cour et d’autre part les principes directeurs à tendance nettement socialisante qui inspiraient le corps politique. Dans cette lutte la cour se présentait comme une institution se caractérisant par une certaine placidité et une continuité de pensée et s’appuyant sur les valeurs établies ; le corps politique représenté essentiellement par la personne d’Indira Gandhi agissait à la poursuite d’une réforme, mais avec une sorte d’exaspération. Quand son pouvoir périclita à la suite d’une consultation populaire au cours de laquelle ses tracas à la cour ont été vivement critiqués par ses adversaires, la cour s’est trouvée confortée dans sa position. Ainsi en se présentant comme les gardiens de la Constitution et en s’érigeant comme l’autorité finale en matière d’interprétation de la Constitution, la cour a acquis un pouvoir considérable pour infléchir non seulement l’activité législative mais aussi l’activité constituante du corps politique.
    
    La Cour Suprême a même acquis un rôle direct dans le domaine législatif, cela pour pallier la carence du parlement qui n’a pas le temps de s’occuper des problèmes qui n’ont pas une valeur électorale immédiate. Ainsi un code de travail élaboré il y une vingtaine d’années n’a pas encore vu le jour, bien qu’il y ait dans la législation actuelle des lacunes, des dispositions surannées, des répétitions et des anomalies. Quand un problème devient pressant on fait une loi réglant ce problème sans considérer jamais l’ensemble de la législation en ce domaine. Les réformateurs, quand ils s’aperçoivent qu’ils ne peuvent pas persuader le parlement d’agir avec promptitude, court-circuitent le processus législatif en soumettant la matière aux tribunaux. Les catégories défavorisées ou leur porte-parole se tournent vers les tribunaux quand les démarches auprès de l’administration se sont avérées infructueuses. La justice est l’ultime recours quand on est confronté à l’indifférence ou au refus systématique. Les citoyens en sont conscients et le mettent à profit.
    
    Quand la matière nécessite seulement une injonction les tribunaux s’en contentent. Mais la matière exige parfois une réglementation ou s’y prête ; le juge transforme ses idées en règles de droit. Il faut se souvenir que les juges des cours supérieures recrutés pour la plupart parmi les avocats d’un certain âge ont été longtemps membres d’un parti et ont eu le temps de réfléchir sur un certain nombre de problèmes et les nouvelles normes qu’ils nécessitent. Ainsi pas mal de matières qui relèvent du législatif sont décidées par le corps judiciaire ; on se trouve en présence de la décision des sages dont la vertu principale est la réflexion sur les réalités, à la manière des anciens codes hindous au lieu d’une cristallisation des aspirations du peuple par l’action de leurs représentants élus. Quand cette décision n’est pas acceptable au corps politique, il lui est loisible de reprendre la question sous forme de loi ; cela s’est fait mais très rarement. Le silence du parlement équivaut à une approbation tacite.
    
    L’activité législative des tribunaux n’est pas seulement occasionnée par la carence du législateur, il est des cas où le législateur abdique délibérément car la décision qu’il voudrait prendre serait impopulaire. Ceci est vrai non seulement du parti au pouvoir, mais aussi de l’opposition qui préfère ne pas avoir à prendre position. Ainsi la nécessité de légiférer en matière d’adoption internationale, s’est fait sentir de manière pressante pour sauvegarder les intérêts des jeunes bébés qui partaient à l’étranger en nombre croissant. Le gouvernement voulut profiter de l’occasion pour uniformiser la loi sur l’adoption. Le projet de loi ne put aboutir à cause de l’opposition farouche des réactionnaires musulmans qui étaient allergiques à toute idée d’adoption créatrice de parenté. Bien sûr la loi ne faisait pas obligation aux musulmans d’adopter, mais elle leur en donnait la possibilité et c’est cela que voulaient éviter les opposants. Ils y voyaient une première brèche à leur droit personnel. Après deux essais infructueux, le gouvernement renonça à l’idée. La Cour Suprême qui fut saisie de la question a élaboré une réglementation détaillée de l’adoption internationale. Elle y est revenue pour apporter des modifications. Les décisions de la cour ont été communiquées par le gouvernement à tous les services intéressés pour exécution.
    
    Un autre exemple de dérobade du gouvernement c’est son recours à la justice pour résoudre le problème d’Ayodya. Il s’agit d’un site où se trouvait une mosquée érigée durant l’époque moghole et qui était désaffectée. La renaissance hindoue qui était très philosophique au dix-neuvième siècle a pris progressivement une orientation fortement religieuse ; elle s’est engagée dans une entreprise de restauration des vieux temples hindous remplacés par des mosquées. La version des Hindous était que la mosquée se trouvait sur le site jadis occupé par un temple de Rama. Comme Ayodya est d’après la croyance hindoue le lieu de naissance de Rama, les Hindous tenaient à reconstruire un nouveau temple sur le même site. Mais les musulmans commencèrent à s’intéresser à leur mosquée abandonnée quand les Hindous voulurent mettre leur idée à exécution. Ce conflit qui était déjà présent au moment de l’indépendance s’est envenimé au cours des ans. Il atteignit son apogée quand les Hindous démolirent le 6 novembre 1992 ce qui restait de la mosquée. Violence et effusion de sang s’ensuivirent. Le gouvernement, qui avait toujours reporté la décision dans l’espoir que les parties arriveraient à un compromis ou se lasseraient, se trouva acculé à prendre une décision. Le temple et la mosquée seraient reconstruits, a-t-il annoncé solennellement. Où exactement ? était la question qui intéressait les chefs des deux religions. Par la suite le gouvernement acquit le site et un vaste terrain autour. Ensuite, il demanda à la Cour Suprême son opinion sur le point de savoir si un temple hindou avait existé au lieu où la mosquée a été érigée, utilisant à cet effet son pouvoir de consulter la Cour Suprême. La décision du gouvernement en cette matière est révélatrice de sa tendance à transférer sa responsabilité politique aux tribunaux, le cas échéant. La Cour Suprême refusa de répondre à la question. Par la même occasion, elle a décidé des affaires connexes qui étaient pendantes devant elle pour donner le verdict suivant qui pourrait dans une certaine mesure aider à trouver une solution au conflit : l’acquisition du terrain y compris le site de la mosquée est non entachée de nullité ; par contre est illégale la déclaration de péremption des différentes affaires relatives au droit de propriété du site et des environs ; punition pour outrage à la cour du premier ministre de l’Etat d’Uttar Pradesh qui appartenait au parti hindouiste et qui avait donné l’assurance à la cour que les structures existantes (mosquée) ne seraient pas détruites. Nous devons retenir de cette affaire que le gouvernement a la tentation de s’en remettre à la cour pour trancher certaines questions particulièrement épineuses, susceptibles de soulever des convulsions populaires.
    
    Il est d’autres questions qui sont particulièrement embarrassantes pour les tribunaux quand le gouvernement qui est partie au procès a l’appui de la masse agissante et remuante. Une telle question maintenant pendante devant la Cour Suprême est celle de réservations pour les emplois publics. La Constitution a proclamé comme un droit fondamental l’égal accès aux fonctions publiques et elle a en même temps permis la réservation d’une partie des postes de fonctionnaires au profit des classes défavorisées. Elle ne s’est pas prononcée sur le quantum de réservation. La Cour Suprême a décidé que l’ensemble des réservations ne saurait excéder 50 % et qu’au delà il y aurait atteinte au droit fondamental d’égalité. Le gouvernement central semble s’en accommoder. Mais le gouvernement de l’Etat de Tamil Nadu qui avait porté le taux de réservation à 69 % ne peut pas se résoudre à accepter la limite assignée par la Cour Suprême. Quand la Cour Suprême a enjoint à cet Etat de se conformer à la norme fixée par elle, des effigies de juges ont été brûlées. Cet Etat a remplacé le règlement fixant à 69 % le quota de réservation par une loi en bonne et due forme ayant le même effet. Cette loi est évidemment attaquée devant la Cour Suprême qui se trouve devant un dilemme. En tant que gardien de la Constitution elle doit assurer le respect du droit fondamental ; d’un autre côté il y a la pression populaire. Mais les classes élevées et moyennes, qu’elle représente du fait de l’origine des juges et qui ont presque toujours apporté leur soutien aux tribunaux surtout par la voie de la presse, ont accepté les 50 % parce que cela venait de la cour Suprême. Si la Cour va au-delà elles se sentiraient trahies et la Cour peut difficilement se passer de leur soutien. D’un autre côté le résultat d’une consultation populaire serait peut-être cette fois en faveur du gouvernement. Les incursions des cours dans le domaine politique les mènent parfois dans des chemins caillouteux.
    
7 – LITIGES D’INTÉRET PUBLIC

    Les « litiges d’intérêt public » élargissent le rôle politique des tribunaux en ce sens qu’ils sont appelés à connaître des matières qui autrement n’auraient pas franchi leur portail. En effet une des règles fondamentales pour saisir les tribunaux est l’existence d’un intérêt ; la partie doit avoir, comme on dit ici, le locus standi. Sous le couvert de litige d’intérêt public les cours supérieures permettent à toute personne de bonne foi animée par un intérêt public certain de saisir la cour pour faire cesser une injustice ou un tourment que les victimes n’ont pas les moyens de porter devant les tribunaux ou quand ils n’ont même pas idée qu’ils peuvent le faire. Ainsi les avocats, les professeurs de droit, les journalistes, les associations, les parents et amis des intéressés peuvent saisir valablement la cour. Une requête en bonne et due forme n’est pas requise. Une lettre circonstanciée suffit, et des fois la cour s’est contentée d’une carte postale ou d’un télégramme. Il lui est même arrivé de mettre au rôle une affaire au vu d’un reportage de journal jugé suffisamment sérieux.
    
    Les affaires portées de cette manière devant la cour sont des plus variées ; cela va de la protection des espèces en danger à l’élimination des juges dangereux. Comme les tribunaux ont amplifié considérablement le contenu des droits fondamentaux, il leur est possible de trouver dans chaque cas la violation d’un article ou d’un autre de la Constitution, parfois on ne cherche même pas s’il y a eu violation d’un article, on cite mécaniquement l’article 14 relatif à l’égalité ou même pas et l’affaire suit son cours. Par exemple la plainte d’un citoyen au sujet de la durée excessive des délibérations de la municipalité. La raison invoquée était que les réunions coûtaient de l’argent, que cet argent était payé par le contribuable et que celui-ci avait le droit de veiller à ce que son argent ne soit pas dilapidé par des palabres prolongées outre mesure.
    
    Comment les litiges d’intérêt public ont pris racine dans le pays ? Certes il y avait l’exemple de certains pays étrangers comme les Etats Unis, mais ce n’est pas une pure imitation. Depuis un certain temps les groupements d’intérêt public intervenaient dans des affaires pour faire entendre leur point de vue et infléchir la décision dans le sens qu’ils désiraient. D’un autre côté les juges ont été marqués par les tracas causés par le pouvoir exécutif pendant la période de l’état d’urgence sous Indira Gandhi et ne se consolaient pas de la diminution de leur pouvoir effectuée au cours de cette même période. Ils étaient d’humeur à reprendre de l’envergure. Ils étaient prêts à donner satisfaction aux avocats qui ont soutenu les juges pendant cette période et ont mené une campagne en faveur de l’indépendance et des attributions des juges. Ils voulurent également s’attirer le soutien du peuple par quelques actions d’éclat. Intervenir là où l’injustice règne sous sa forme la plus horrible et restaurer la norme hic et nunc exerçait naturellement de l’attrait. D’autre part les avocats habitués à voir la cour intervenir dans des domaines neufs de plus en plus variés et inattendus avaient la tentation de reculer l’horizon. Les circonstances étaient donc favorables. Des magistrats hardis se lancèrent ; il y a eu de la réticence de la part de leurs collègues qui craignaient un raz de marée des affaires dans les tribunaux déjà encombrés. Mais cette intervention prompte d’un organe étatique en faveur des plus démunis dans des cas concrets avec résultat immédiat fit sensation et obtint la faveur du public. La pratique s’est installée. Depuis l’année 1984, le recueil de droit indien publié par l’Institut de droit indien contient un chapitre consacré au droit de l’intérêt public.
    
    Cette pratique a soulevé cependant un certain nombre de problèmes. D’abord les puissants contre qui la pratique a été élaborée voulurent l’utiliser à leur profit en agissant par personne interposée. Ainsi par exemple on a demandé à mettre fin à l’information ouverte sur le scandale de corruption en haut lieu à propos de l’achat des canons Bofors, à annuler l’expulsion d’un membre du parlement. D’autre part, cette pratique suscite naturellement la réaction de ceux qui sont atteints par la décision de la cour. C’est d’abord le gouvernement dont les défaillances sont exposées au grand jour. En deuxième lieu ce sont les groupes de personnes dont la richesse est basée sur l’exploitation : travail forcé, salaire en dessous du minimum, travail des enfants, environnement etc. Ces forces qui ne sont pas négligeables s’efforcent d’entraver l’action judiciaire qui leur est préjudiciable et deviennent inamicales vis-à-vis de l’appareil judiciaire.
    
    Ce qui est encore plus important, ce sont les difficultés à exécuter les décisions judiciaires. Quand il s’agit d’un ordre tendant à verser une somme d’argent ou même d’une injonction négative on peut en assurer le respect. Quand il s’agit d’une exécution positive, les difficultés commencent. Il arrive à la cour d’élaborer un plan d’action d’une œuvre sociale déterminée pour mettre fin au problème. Mais la cour n’a ni argent, ni personnel à sa disposition. Elle ne fait pas non plus une évaluation exacte de l’argent et du personnel qualifié qui seraient nécessaires. L’exécution se fait attendre. Pour forcer la main la cour nomme parfois une commission pour superviser la mise en œuvre, parfois même elle décide qu’il lui sera rendu compte directement de la mise en œuvre périodiquement. Si le gouvernement manifeste de la mauvaise volonté ou de l’indifférence ou si le plan élaboré exige beaucoup de fonds, l’exécution de la décision de la cour se trouve bloquée. Le seul moyen de coercition dont dispose la cour c’est la punition du fonctionnaire responsable pour outrage à la cour mais il a ses limites ; il est plus efficace comme menace que comme punition proprement dite. Toutefois dans les cas où l’injustice s’est perpétrée dans l’absolue ignorance du gouvernement où celui-ci plaide son ignorance et est disposé à agir, et aussi dans les cas où le gouvernement ne peut pas se permettre de rester inactif eu égard à l’opinion publique il consent à une solution et participe à son élaboration ; alors la mise en œuvre du plan s’avère plus aisée. Quand on se met à défricher on doit posséder l’art du possible.
    
    D’aucuns ont voulu voir dans l’instauration des litiges d’intérêt public la possibilité d’une révolution silencieuse. Hélas ! les problèmes sociaux ne se laissent pas traiter de manière aussi facile. Ils ne disparaîtront pas tant qu’on ne se sera pas attaqué aux racines des maux. Sinon ils réapparaîtront sous une autre forme ou dans un autre endroit. Les litiges d’intérêt public ne sont pas des antibiotiques capables d’éliminer les maladies sociales lesquelles exigent des traitements de longue haleine. Ils ne sont cependant pas dépourvus de toute utilité. S’ils ne peuvent pas éliminer l’exploitation de l’homme et la dégradation de la nature, ils servent à exposer au grand jour certaines atrocités cachées et certains actes de vandalisme. Ils font monter au niveau de la conscience du gouvernement et de l’opinion publique les problèmes relégués aux oubliettes. Dans certains cas un procès d’intérêt public a probablement fait l’économie d’une manifestation violente ou d’une bombe à retardement. D’un autre côté cet élargissement du champ judiciaire renforce l’opinion dangereuse que le procès est le moyen normal et de choix pour résoudre les problèmes.
    
    En tout cas un changement se profile. La Cour Suprême se propose de reconsidérer les normes qu’elle avait établies pour ces litiges, apparemment dans le sens de la restriction. C’est une initiative spontanée, sans demande de la part du gouvernement. Est-ce qu’elle est blasée, ou déçue par les résultats ou effrayée par l’engrenage dans lequel ils l’entraînent ? Ou est-ce tout simplement un courant nouveau qui serait le reflet des changements de choix politiques : prééminence de l’économique sur le social, de la libre concurrence sur l’intervention ?
    
8 – LES DISTORSIONS

    Les Britanniques avaient laissé à leur départ un système bien rodé et bien au point dont tout le monde était satisfait. Après l’indépendance les cours supérieures ont acquis l’admiration et la gratitude de la population par leur intervention prompte pour la sauvegarde des droits fondamentaux. Depuis une dizaine d’années il y a de l’ombre au tableau. D’abord la machine ploie sous sa charge. L’explosion démographique (la population ayant plus que doublé dans l’espace de quarante ans) en est la cause principale. L’activité économique croissante est source d’augmentation de litiges. A cela il faut ajouter le recours de plus en plus grand aux tribunaux, de préférence aux mécanismes traditionnels de résolution des conflits. La législation indienne, elle, ne tend pas à éviter les litiges ni à en faciliter les solutions. Ainsi les preuves écrites ne sont pas toujours exigées, leur prééminence n’est pas toujours assurée. La procédure disciplinaire est trop compliquée et toute mesure disciplinaire est contestée devant les tribunaux. Les lois socio-économiques deviennent abondantes. Ce ne sont pas des législations basées sur un consensus. Elles tendent à forcer la main à certaines catégories de personnes et d’institutions qui évidemment font tout leur possible pour échapper aux effets de la loi. La pratique administrative suit très lentement la loi. Parfois faute de moyens financiers, on ne peut donner effet à la loi après avoir fait naître des espoirs. Donc les recours aux tribunaux se font de plus en plus nombreux. Mais les ressources du service judiciaire en bâtiments et en personnel sont loin d’avoir suivi le rythme.
    
    En ce qui concerne les cours supérieures le foisonnement des tribunaux spécialisés a considérablement augmenté leur volume de travail. L’indulgence des juges et la pression des avocats ont accru outre mesure les pétitions directes à ces cours. Même les matières, qui normalement devraient être portées devant les tribunaux subordonnés, sont soumises directement aux cours supérieures en alléguant une quelconque violation d’un droit fondamental. Ce qui a été conçu comme un remède exceptionnel, à utiliser avec circonspection, est devenu un moyen ordinaire que tous ceux qui sont dans les capitales ont pris l’habitude d’utiliser. Les avocats ont une préférence marquée pour cette pratique, car leur travail est plus aisé et les honoraires plus élevés. Des affaires complexes et délicates sont traitées selon une procédure sommaire. On voit poindre un nouveau mode de règlement de conflit.
    
    On compte maintenant 39 000 affaires pendantes devant la Cour Suprême dont 20 000 attendent depuis plus de cinq ans. Accumulation de même importance dans les Hautes Cours. Les affaires urgentes occupent presque entièrement les juges, de sorte que les anciennes attendent des années. Une affaire civile commencée dans un tribunal subordonné peut prendre une vingtaine d’années ou plus si l’une des parties a décidé de faire appel sur appel. Cette lenteur fait perdre confiance dans les tribunaux. D’un autre côté, en raison de l’encombrement du rôle, les tribunaux ont tendance à imposer des compromis forcés aux parties car n’ayant pas beaucoup de temps à consacrer à chaque affaire ils bousculent les avocats. Les décisions provisoires et les sursis à exécution accordés au moment où l’appel a été interjeté restent en vigueur pendant des années. Autant de raisons de malaise.
    
    Cet état de choses incite le gouvernement à mettre au point des institutions alternatives qui réduiraient le fardeau des tribunaux. Une loi vient de sortir qui, sous couleur de réorganiser l’assistance judiciaire, encourage la solution des affaires par voie de conciliation. Une autre loi est en cours d’élaboration pour promouvoir l’arbitrage ; elle s’inspire du modèle préparé en 1985 par les Nations Unies pour l’arbitrage international. Il est difficile de supputer dès à présent dans quelle mesure ces voies seront empruntées.
    
    En attendant, ceux qui ont un pouvoir quelconque tentent d’usurper les fonctions judiciaires. Une collusion tacite entre officiers de police et hommes politiques aventureux permet à ces deux catégories de personnes de trancher les litiges. Quand les deux parties s’y soumettent de bon gré c’est une solution comme une autre. Mais c’est souvent contre le gré d’une des parties que ces personnages interviennent, soit pour satisfaire leur soif de pouvoir, soit pour favoriser la partie pour laquelle ils prennent fait et cause. Cette invasion qui n’en est encore qu’à ses débuts est la conséquence d’une dépravation de la démocratie. On assiste à une sorte de dictature de l’élu politique dans tous les domaines même parfois dans celui du mariage. Une féodalité issue des urnes ! Le pouvoir judiciaire qui de son côté fait des conquêtes sensationnelles dans le domaine politique est en train de céder sur son propre terrain.
    
    A tout cela s’est ajoutée la tentation de certains juges à hypothéquer leur impartialité soit en faveur des puissants du jour soit tout simplement pour de l’argent. Il faut avouer que le salaire de juges a été réduit à un cinquième de ce qu’il était du fait que les revalorisations n’ont pas suivi la même courbe que l’index du coût de la vie. De plus, avant l’indépendance, les juges provenaient des classes aisées et possédaient des ressources familiales ce qui n’est plus le cas à présent. La corruption est facilitée du fait que le juge unique est presque la norme, qu’il y a moyen de manipuler pour que l’affaire passe devant le juge de son choix, que la loi est fluide, et que le contrôle des cours supérieures s’exerce de moins en moins. L’affaire passera en appel quand le juge aura déjà pris sa retraite. De plus le juge intervient en faveur des parties surtout au moment des décisions provisoires où la discrétion joue une part non négligeable car les décisions peuvent durer et conférer des avantages certains à la partie qui en bénéficie. Ce qui est plus grave que la corruption elle-même, c’est la dimension multipliée qu’en donne l’imagination populaire, ce qui, conjugué avec la lenteur, provoque une certaine désaffection de la justice.
    
    Ces causes de désaffection de la justice sont aggravées par le barreau. L’effectif des avocats a augmenté considérablement ; beaucoup restent évidemment sans cause. Alors que dans le passé ils étaient issus des classes aisées, ils proviennent maintenant de toutes les couches sociales. Les principes de déontologie en prennent un coup ; ce qui évidemment fait hésiter les clients éventuels. D’un autre côté les relations entre magistrats et avocats se sont détériorées. Les magistrats sont tous issus du barreau, ils suspendent l’exercice de leur profession pendant leur mandat de juges et peuvent la reprendre quand ils quittent leurs fonctions. Magistrats et avocats se considéraient comme appartenant à la même fraternité ; les avocats étaient pleins d’égards pour les juges. Depuis quelque temps des fissures sont apparues dans ce bel édifice. Les pétitions et les manifestations contre les juges se multiplient. Les avocats réclament et obtiennent le déplacement ou la démission des juges. On a même enregistré des tapages en pleine audience et des violences contre les juges. Dernièrement le bâtonnier de l’ordre général des avocats de l’Inde a été suspendu de ses fonctions par la Cour Suprême pour injures proférées en pleine audience contre un juge d’une Haute Cour. Les avocats ont organisé une manifestation monstre à l’issue de laquelle ils ont remis un mémorandum au Président de la République protestant contre « l’interférence de la cour dans la liberté du barreau ».
    
    Parallèlement aux avocats, la police commence à donner des ennuis aux juges. La police joue un rôle important dans l’Inde pour la raison que l’enquête est faite par elle en matière criminelle. Les magistrats ont un droit de regard mais la police exploite adroitement leurs faiblesses et leur rôle faiblit. De plus la police a d’autres tâches plus intéressantes pour elle, donc elle ne fait pas toujours diligence pour la citation des témoins entravant le déroulement des affaires correctionnelles. Chez les policiers la crainte des magistrats a cédé la place à un respect de pure forme qui lui aussi vient à manquer dans certains cas. La Cour Suprême a été obligée d’intervenir quand un juge a été publiquement humilié par un officier de police. Ces cas sont très rares fort heureusement, mais que des faits pareils se soient produits est un symptôme qu’il ne faut pas ignorer.
    
    D’autre part la Cour Suprême a elle-même affaibli la force des précédents. La doctrine de stare decisis exige que les tribunaux supérieurs restent liés par leurs propres décisions. Or la Cour Suprême modifie assez fréquemment son point de vue. Comme il y a plusieurs chambres, il y a sur quelques points des variations énormes voire des contradictions flagrantes. Il en est de même dans les Hautes Cours, sans parler des différences qui existent d’une Haute Cour à l’autre. Si le juge des cours subordonnées n’a pas la possibilité de savoir exactement en quoi consiste la solution du droit ou s’il lui est possible de choisir ce qui semble lui convenir, cela peut amener rapidement la désagrégation de la loi, augmenter le nombre de procès et favoriser l’arbitraire dans un service public qui est établi justement pour combattre l’arbitraire.
    
    D’un autre côté les jugements ont considérablement augmenté en nombre ; ils sont longs, parfois des centaines de pages, ce qui pousse à se contenter du sommaire placé par l’éditeur au début des jugements qui peut être parfois trompeur. Les publications des jugements dans diverses revues se trouvent entre les mains des avocats qui font un tri des jugements à publier selon leur perspective à eux. Ainsi, par exemple en matière criminelle, on trouve dans les revues bien plus de jugements en faveur de l’accusé qu’en faveur du ministère public. Dans un pays où la jurisprudence est la source essentielle de droit, ne devrait-on pas s’efforcer d’en avoir une connaissance exacte et précise ?
    
    D’autre part, la pratique d’édicter des règlements ou des plans de redressement dans les affaires d’intérêt public conduit à diluer l’autorité de la chose jugée. Quand on s’aventure dans un domaine nouveau qui n’a pas été exploré par des études sérieuses, on est contraint de revenir là-dessus plus d’une fois quand des difficultés d’application sont rapportées. Ainsi l’habitude se prend de ne plus accorder une finalité à la décision du juge.
    
    Une autre question qui pose problème c’est celle de la langue. Bien que les dépositions des témoins et les jugements des cours subordonnées soient dans la langue de chaque Etat, c’est encore l’anglais qui domine dans l’administration de la justice à cause de l’attachement des hommes de loi à cette langue. Mais la population dans son ensemble ne connaît pas l’anglais. Elle trouve anormal que quelqu’un puisse être condamné à mort sans qu’il puisse savoir exactement pour quelle raison. Le barreau se trouve divisé en deux catégories : une maniant avec aisance l’anglais et appartenant à la classe aisée et l’autre connaissant mal l’anglais et qui se trouve désavantagée non seulement pour plaider mais même pour comprendre les textes de loi et les jugements des cours supérieures. La population ne connaissant pas l’anglais se trouve entièrement à la merci des avocats : tout le processus semble relever de la magie pour elle.
    
    Le service judiciaire de l’Inde qui a acquis une bonne réputation par son courage et son esprit d’indépendance, qui a conquis de nouveaux terrains pour l’action judiciaire souffre de maux divers. Mais le peuple a beaucoup investi en confiance et considération en lui. Si ce service venait à se disloquer, le corps social souffrirait énormément. Aussi cherche-t-on les moyens de redresser la situation.
    
    
    
9 – PERSPECTIVES

La lecture de ce qui précède aura déjà suggéré au lecteur certaines mesures qui s’imposent pour assainir la justice dans l’Inde. Augmentation des salaires des juges, collégialité des tribunaux à tous les niveaux du moins dans leur formation de jugement, redéfinition des compétences des tribunaux de manière à alléger le travail des cours supérieures, limiter les moyens de réformation des jugements à un ou deux, poster des juges de haut niveau dans les tribunaux de première instance importants, maîtriser l’entrée au barreau de façon à limiter le nombre des avocats aux nécessités et en assurer la qualité intellectuelle et morale, regrouper les tribunaux spécialisés, réviser les règles de preuve et de procédure, réduire la dimension des jugements etc. Ce sont des solutions rationnelles qui viennent naturellement à l’esprit. Des commissions nommées par le gouvernement ont fait des recommandations dans ce sens. Mais ces changements, pour désirables qu’ils soient, n’ont pas de chances d’aboutir dans l’immédiat. D’une part ils exigent de l’argent qu’on n’est pas prêt à investir pour la justice malgré toutes les protestations de considération pour elle. D’autre part chacune de ces mesures a ses opposants farouches pour des raisons d’intérêt personnel, car ou bien les avantages acquis sont réellement menacés ou bien il s’agit d’une appréhension non justifiée, mais néanmoins agissante. En plus, la lourdeur de l’appareil est là avec la ténacité des habitudes des juges et des avocats. Mais certaines tendances se dessinent, on pourrait les canaliser dans la bonne direction avant qu’elles deviennent irréversibles. Une première tendance qui émane du gouvernement sur l’instigation des promoteurs des lois sociales est d’insérer dans chaque loi des règles d’interprétation. En effet on voudrait enlever aux tribunaux leur liberté de traiter les lois socio-économiques de la même manière que les lois civiles et criminelles et de leur donner la portée qu’ils désirent. Mais on voit mal comment un résultat positif peut être obtenu car c’est contraire à la notion de règle juridique, dans la tradition indienne que nous avons décrite sommairement plus haut et à la psychologie judiciaire du pays. De plus tant que la disposition constitutionnelle, déclarant que les principes émis par la Cour Suprême constituent la loi du pays reste inchangée, la tendance des cours à élaborer des règles juridiques persistera. Une solution consisterait à reformuler les lois dans les langues indiennes. La population sera intéressée à sauvegarder sa loi. On a déjà fait un travail préliminaire important en traduisant les lois existantes ; les lois nouvelles sont traduites au moment où le projet est soumis à l’assemblée législative. A l’heure actuelle l’objet de la loi est décidé par les dirigeants politiques, la loi est rédigée en anglais par les juristes à l’aide des modèles anglais de facture archaïque, puis traduite en langue indienne pour être soumise à l’assemblée législative. Sous cette forme elle est peu accessible à la plupart des membres, même s’ils étaient disposés à l’étudier en détail. Ils se contentent en général de savoir pourquoi la loi est faite, laquelle est en général adoptée sans discussion ni amendement. Refondre les lois dans les langues indiennes de manière claire et simple exigerait de l’argent, mais pas en quantité considérable ; elle exigerait surtout du temps de la part du législateur ce qui est plus difficile à obtenir. Il ne pourra pas s’y dérober indéfiniment. La loi ainsi élaborée a plus de chances de correspondre aux réalités. Cette solution aurait le soutien de la population qui tient à sa langue (la plupart des langues indiennes ont des littératures brillantes fort anciennes) et qui n’est pas très contente de la persistance de l’anglais.

Une deuxième tendance qui a pris naissance c’est l’informatisation. C’est un mouvement irrésistible malgré son coût qui d’ailleurs a des chances de diminuer avec l’indigénisation progressive. Elle permettrait une connaissance plus aisée de la loi pour les avocats et les juges et mettrait en évidence tous les points où il y a des décisions contradictoires. Evidemment il est nécessaire que le travail soit exécuté avec soin, sinon les informations inexactes ou approximatives risquent d’induire en erreur et de nécessiter des recherches personnelles dont on aura perdu l’habitude.

Une troisième tendance consiste à développer la conciliation. Cette voie a de tout temps attiré les esprits, car c’est évidemment un moyen peu coûteux pour l’Etat et qui épargnerait pas mal d’effort et de tension aux parties et aussi de l’argent. Le gouvernement lance l’idée avec les cours populaires. Malgré leur nom ce sont des institutions composées de juges et d’avocats à la retraite et non de simples citoyens. Leur rôle se borne à chercher à concilier les parties et si leurs efforts sont couronnés de succès, le compromis authentifié par la cour aurait l’effet d’un jugement exécutoire. Elles peuvent être saisies par le comité d’assistance judiciaire ou les tribunaux en ce qui concerne les affaires déjà enrôlées. Ces cours populaires sont organisées à tous les niveaux depuis le tribunal du premier degré jusqu’à la Cour Suprême et peuvent connaître toutes les affaires entrant dans la compétence de la juridiction, pour laquelle la cour populaire est parallèlement organisée.

Ces cours populaires ont été conçues à la suite des expériences dans plusieurs endroits où elles semblaient donner un résultat satisfaisant. Mais ces expériences ont été conduites par des personnes zélées qui ont mis toute leur ardeur pour assurer le succès de leur entreprise ; de plus elles n’ont donné des résultats en grand nombre que dans les affaires relatives aux dommages-intérêts en cas d’accident de la route où les parties se trouvaient être d’une part des compagnies d’assurance qui voulaient bien faire preuve de bonne volonté et d’autre part des particuliers très souvent pauvres pour qui des sommes se chiffrant par milliers, quelles qu’elles soient, étaient toujours les bienvenues. Il reste à savoir quel va être le succès de la généralisation de l’entreprise. Tout va dépendre de l’inventivité des membres des cours populaires et de l’attitude des avocats.

Parallèlement à la conciliation on veut promouvoir l’arbitrage surtout dans le monde des affaires. On se propose de refondre la vieille loi à la lumière du modèle préparé par les Nations Unies pour le commerce international. On ne peut pas supputer dès à présent dans quelle mesure cette voie sera empruntée par les parties.

Une autre tendance se fait jour, c’est la justice parallèle à l’intérieur de chaque communauté religieuse. Ce sont les musulmans qui ont donné le branle. Les chrétiens sont tentés de les suivre et ressusciter l’expérience de la chrétienté primitive persécutée. Les Hindous pourraient suivre. La jurisprudence en matière du droit musulman était différente dans l’Inde par rapport aux pays arabes déjà à l’époque moghole. Il en a été ainsi durant le règne britannique ; les tribunaux y compris le Privy Council, se sont reconnu le droit d’interpréter la loi musulmane. Les tribunaux indiens continuent dans la même voie. De plus, tout ce qui est contraire à la Constitution dans n’importe quel texte sacré, coutume ou texte de loi peut être annulé par les cours supérieures. Les Musulmans réactionnaires, pour préserver la pureté de la loi musulmane, invitent les fidèles à vider leurs querelles devant les cours privées musulmanes constituées et entretenues par la communauté.

Le pouvoir public n’a pas fait connaître sa réaction. Les décisions en matière pénale n’auront aucune valeur aux yeux de la loi ; la poursuite officielle peut à tout moment être déclenchée mais, si les témoins ne veulent pas parler, elle ne sera pas très effective. Pour les affaires civiles les cours privées peuvent rendre service. L’exécution forcée de jugements de ces cours ne sera pas possible. La partie perdante aura toujours la tentation de saisir les tribunaux ordinaires. Mais dans les endroits où les musulmans vivent en communauté bien compacte l’ostracisme pèsera de tout son poids ! Il faut attendre que la tendance se précise, si cela doit se faire, pour établir le bilan. Mais on peut remarquer d’ores et déjà que les musulmans ont eu moins recours aux tribunaux que les autres pendant la période coloniale et la tendance continue.

En dernier lieu, un fort courant se dessine en faveur de la formation des juges. Pour le moment les juges ne reçoivent pas de formation préalable. Ils n’ont que leur expérience au barreau, plus ou moins longue selon le niveau du poste pour lequel ils sont nommés. Depuis quelques années les juges au cours de leur carrière sont invités à suivre des cours de recyclage. Ce courant émane des promoteurs des règles d’interprétation, c'est-à-dire, ceux qui sont intéressés à l’application fidèle des lois socio-économiques. Le but est de renverser l’attitude des juges vis-à-vis de la loi. Peut-on y arriver ? Cela paraît douteux compte tenu de la pression du barreau qui continuera à s’exercer et de l’influence des juges des cours supérieures dont l’attitude est figée.

Mais la formation a un autre but, celui d’améliorer la prestation judiciaire en général. Pour bien faire on doit travailler dans quatre directions : 1) connaissances, 2) qualités intellectuelles, 3) caractère et 4) moralité. Qu’est-ce qu’on peut mesurer au moment du recrutement en fin de formation et en fin de stage et comment mesurer ? La docimologie a fait peu de progrès en ce qui concerne les catégories 3 et 4. Leur appréciation exige beaucoup de temps, elle pourrait se faire dans une certaine mesure en cours de formation et de stage. On néglige en général de le faire ou l’on n’ose pas le faire. On n’a pas la belle assurance du correcteur d’une copie de mathématiques. Cependant ces qualités sont essentielles aux juges, car quelques juges manquant de caractère et de moralité surtout peuvent porter un préjudice très grave à la réputation du corps judiciaire tout entier.

D’un autre côté le juge peut subir des changements considérables au cours de sa carrière. Certains qui avaient conservé les habitudes louables de leur jeunesse se relâchent après leur nomination et se dévalorisent ; d’autres au contraire continuent à s’améliorer au contact des exigences du métier. La question qui se pose alors est de savoir s’il n’est pas préférable de procéder au recrutement des juges à un âge plus tardif quand les candidats ont leur personnalité bien formée et qu’ils ont acquis une expérience suffisante de la vie. Dans tous les cas, les justiciables préfèrent les juges qui ont une certaine maturité.

D’autre part si l’on veut garantir l’image de marque de la justice, il faut un régime disciplinaire approprié. Puisqu’on estime que la justice n’est pas un service comme un autre et qu’on ne peut pas y tolérer ce qui est supporté dans les autres services, surtout dans l’Inde où par tradition on veut un juge parfait, il va de soi qu’il faut un régime disciplinaire spécial. Il ne doit pas y avoir pour les juges d’autres punitions que les admonestations confidentielles d’une cour supérieure ou la révocation. Un juge à qui on aura infligé publiquement une autre punition perd de son prestige, qui est une condition essentielle de l’acceptation de son verdict. Parallèlement il faut aménager des sorties faciles aux juges, une insertion dans un service contentieux de l’administration ou des entreprises ou une retraite anticipée. La décision devrait émaner du juge. Quand il se trouve mal dans son poste ou quand on le lui aura fait sentir, il doit disposer d’une issue honorable.

Ces diverses tendances ne vont pas toutes se confirmer ; dans tous les cas elles ne sont pas de nature à résoudre d’une manière spectaculaire les problèmes, on ne pense pas non plus très sérieusement à réformer l’appareil judiciaire et son fonctionnement. L’horizon est encore flou.

L’expérience de l’Inde est intéressante pour une réflexion sur la prestation judiciaire, car l’espace judiciaire exploré est extrêmement vaste. Le juge indien, alors qu’il accumule du retard dans le règlement des affaires pendantes devant lui, n’hésite pas à se porter sur de nouveaux points pour procurer un soulagement immédiat à ceux qui souffrent en silence. Au moment même où il fait de nouvelles conquêtes, il se voit obligé de céder sur son propre terrain. Dans le conflit perpétuel entre le droit et la justice qui se pose à tout juge, le juge indien peut évoluer de l’application stricte de la loi à l’élaboration d’une nouvelle règle juridique. Est-ce une phase passagère qui sera suivie d’une phase de retrait ? Ou est-ce une phase transitoire qui va déboucher sur un nouvel agencement de règlement des conflits ? Va-t-il se dégager un nouveau mode de règlement des conflits reléguant l’action judiciaire au rang de mode ancien ? Quelle part l’action judiciaire aura-t-elle dans le nouvel arrangement ? Conservera-t-elle son rôle de recours ultime dans la société ? Quelle sera sa nouvelle physionomie ?