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LA DEMOCRATIE DANS L’INDE

par David Annoussamy





LA TRADITION

Depuis un temps immémorial les villages indiens sont des républiques quasi indépendantes ayant à leur tête une équipe de sages, au nombre de cinq, qui se renouvelle par cooptation sujette à l’assentiment tacite du peuple.

Quant aux unités politiques plus grandes, elles étaient gouvernées par des princes héréditaires. Il y a aussi des récits légendaires selon lesquels le choix du roi revenait à l’éléphant de la couronne quand la succession était vacante : on lui confiait une guirlande et on le promenait à travers la ville. Etait proclamé roi celui au cou duquel ce majestueux animal avait remis la guirlande.

La voix du peuple se faisait entendre par les ministres ou au cours des audiences régulières du roi pour écouter les doléances de ses sujets. Les espions du roi avaient pour mission de rapporter également les lamentations du peuple. Des récits sont parvenus de certains rois qui se déguisaient pour parcourir les rues de la capitale la nuit pour recueillir eux-mêmes les commentaires du peuple. Les poètes qui étaient alors l’équivalent de la presse considéraient comme leur devoir de faire entendre la voix de la raison. Le roi était certes tout puissant mais il y avait des règles pour guider son action. Il n’existait pas en lui-même et pour lui-même. Il n’était roi que dans la mesure où il y avait un peuple pour le servir et qu’il devait servir à son tour.

Le règne idéal auquel la population se réfère volontiers c’est celui de Rama, un avatar de Dieu. C’est un tel règne que Gandhi appelait de ses vœux pour l’Inde indépendante. Nous n’avons pas d’exemples des actes de gouvernement de Rama, car le Ramayana est essentiellement l’odyssée de Rama avant son accession au trône. Mais nous avons une description générale de son règne dans l’épopée, c’est le règne selon le « dharma », c’est-à-dire l’ordre de l’univers. Chacun exécute scrupuleusement sa tâche, tout le monde vit dans le bonheur. Tout cela nous suggère le point ultime vers lequel la politique doit tendre. Sur le plan pratique nous pouvons nous faire une idée de ce qu’on attend d’un roi d’après le long questionnaire de Rama à son frère Barada qui avait assuré la régence pendant son exil. De ces questions, nous en retiendrons une, celle qui donne la clef de toutes les autres : « Est-ce que vous vous réveillez dans la nuit pour réfléchir profondément sur les mesures susceptibles d’assurer le bien être du royaume ? ». La raison d’être du souverain est de se consacrer entièrement au bonheur du peuple. C’est le gouvernement pour le peuple. Idée fortement enracinée dans la mentalité du pays. Par contre, il n’y a pas à proprement parler de tradition de véritable démocratie, c’est-à-dire de gouvernement par le peuple, sauf au niveau des villages.

LES ORIGINES DE LA DEMOCRATIE MODERNE

La charte de la Compagnie anglaise des Indes Orientales date de 1600. D’abord compagnie purement commerciale, elle se voit progressivement investie de pouvoirs administratifs de plus en plus élargis. En 1858 la couronne prend directement en charge le gouvernement de l’Inde, qui comprend alors des provinces conquises et des Etats princiers théoriquement indépendants mais de plus en plus soumis au joug britannique. Très vite, un conseil législatif est créé auprès du gouverneur général, comprenant outre le membres du conseil exécutif d’autres membres désignés par le gouverneur lui-même, dont la moitié parmi les non fonctionnaires. Une ouverture se précisera par la suite par l’obligation de recueillir les recommandations de certains corps constitués pour la nomination des membres.

A l’aube du siècle, le climat politique change, le nationalisme indien s’affirme ainsi que la demande pour des institutions démocratiques. En 1909 le nombre des membres du conseil législatif passe de 16 à 60, lui donnant une dimension de corps délibérant. Pour la première fois il y a des élections, les électeurs étant les grands propriétaires fonciers et les chambres de commerce. La démocratie commence à percer. Sur la demande des musulmans une représentation spéciale leur est accordée. La semence du Pakistan était jetée.

L’Inde fut appelée à participer activement à la guerre de 1914, et en signe de reconnaissance l’Angleterre fit des concessions. En 1919 une dyarchie fut mise en place partageant le pouvoir entre la couronne et le peuple indien. Des assemblées représentatives virent le jour dans les provinces et au centre avec 70% de membres élus au suffrage censitaire, 3% de la population obtenant le droit de vote. Une chambre de princes représentait les Etats, semi-indépendants. Le parti du Congrès qui était bien placé pour gagner les élections refusa de coopérer à la mise de la réforme jugée insuffisante.

La réforme de 1935 est un pas décisif vers la démocratie. Dyarchie maintenue au centre et autonomie dans les provinces avec des assemblées entièrement élues mais avec seulement 14% de la population appelée à voter. La réforme ne put être appliquée au niveau du gouvernement central à la suite d’oppositions provenant de plusieurs directions. Elle fut mise en vigueur dans les provinces. Elle eut malheureusement pour effet de diviser le pays en provinces musulmanes et provinces non musulmanes selon la religion majoritaire dans chaque province. Le parti du Congrès participa aux élections mais les ministres appartenant au parti démissionnèrent en 1939.

La guerre compliqua la situation. Nécessité pour l’Angleterre de poursuivre la guerre selon sa stratégie et demande de gouvernement national immédiat, appuyée par des manifestations, de la part des Indiens. Les Anglais avaient de la peine à contenir la pression montante. Le 19 septembre 1945, le vice roi de l’Inde annonça à la radio les élections immédiates aux assemblées provinciales qui devaient à leur tour élire une assemblée constituante pour le pays. Suffrage toujours restreint mais porté à 28,5%. Les représentants des Etats devaient être nommés par les princes. En attendant, un gouvernement provisoire national fut mis en place, auquel les membres musulmans consentirent à participer après un refus initial. L’assemblée constituante se réunit le 9 décembre 1946. Mais les représentants de la Ligue refusèrent d’y participer et réclamèrent une assemblée séparée en vue de la création du Pakistan. Après que toutes les tentatives pour éviter la partition du pays eurent échoué, le parlement anglais proclama la création de deux dominions indépendants, l’Inde et le Pakistan, à partir du 15 août 1947. L’assemblée constituante se vit assigner, en plus de son rôle, celui de parlement provisoire de l’Inde avec un gouvernement responsable devant lui.

La constitution indienne fut adoptée le 26 novembre 1949. Elle comprend 395 articles dont 250 sont des reproductions soit littérales soit avec de légères modifications du « Government of India Act, 1935 », lequel est l’œuvre du parlement anglais. Une critique qui a souvent été faite à cette constitution c’est que l’assemblée constituante n’était pas issue du suffrage universel direct. La critique perd de sa force si l’on se souvient que la constitution prévoit un mode de révision par le parlement lui-même à la majorité des deux tiers, et qu’elle a été modifiée près de quatre-vingts fois. Donc la constitution telle qu’elle se présente est ce que les parlements successifs élus au suffrage universel ont voulu. Elle peut encore évoluer au gré de la volonté populaire.

LES INSTITUTIONS

La constitution érige l’Inde en une république démocratique de structure fédérale, appelée Union de l’Inde. Après la partition, il y avait dans les limites géographiques du dominion de l’Inde neuf anciennes provinces de l’empire britannique et 552 Etats princiers de dimensions très inégales. A la suite d’amalgamations et de remaniements on a maintenant 25 Etats fédérés, basés essentiellement sur les langues et 7 Territoires de l’Union dotés d’une autonomie restreinte, variable selon les territoires.

Pour l’Etat fédéral, il y a un parlement comprenant deux chambres : la Chambre du Peuple et le Conseil des Etats. La Chambre du Peuple est élue pour cinq ans au suffrage universel direct. Elle peut être dissoute par le Président. Le Conseil des Etats est élu par les assemblées législatives des Etats au scrutin proportionnel. Le nombre de sièges à pourvoir par l’assemblée de chaque Etat est fonction de sa population. Il est renouvelé par tiers tous les deux ans.

Le Président de la République est élu par le parlement et les assemblées législatives des Etats, chaque membre ayant un nombre de voix proportionnel à la population qu’il représente. Le vice-président, qui est de droit président du Conseil des Etats est élu de la même manière mais par le parlement seulement. Ces deux élections se font selon un scrutin classificatoire assez compliqué à comprendre mais non difficile à mettre en œuvre. Le candidat doit obtenir la majorité des voix pour être déclaré élu. Les électeurs doivent classer les candidats selon leur ordre de préférence. Les voix de première préférence sont comptées d’abord. Si l’un des candidats obtient la majorité requise, il est déclaré élu. Sinon le candidat qui a obtenu le moins de voix est éliminé. Les voix de deuxième préférence dans les bulletins qui le mettaient en première référence sont comptées et ajoutées aux voix de première préférence à chacun des candidats restants. L’opération est continuée jusqu’à ce qu’un des candidats obtienne la majorité requise. Ce ne sera pas nécessairement celui qui a obtenu le plus grand nombre de voix au comptage des voix de première préférence. Mais il aura le mandat de la majorité sans besoin d’un second tour et sans les tractations pas toujours reluisantes entre les deux tours. La compétition forcenée entre deux rivaux est évitée et le pays ne se partage pas nécessairement en deux.

La forme du gouvernement adoptée, c’est le régime de Westminster que les nationalistes indiens connaissaient bien et avaient en haute estime. Le gouvernement fédéral, appelé ici gouvernement central, s’exerce au nom du président. C’est un chef d’état sans pouvoir réel, l’équivalent du roi d’Angleterre. Le pouvoir exécutif véritable est entre les mains du cabinet, responsable devant la chambre basse.

Le parlement indien n’a pas toutefois la toute puissance du parlement britannique. Les lois votées par le parlement peuvent être annulées par les cours supérieures. D’autre part, la loi telle qu’elle est déclarée par la Cour suprême doit être appliquée par tous les tribunaux du pays. Les décisions de la Cour Suprême constituent ainsi une source de droit complémentaire.

Les Etats fédérés ont une structure similaire. Ils sont dotés d’une assemblée législative élue au suffrage universel direct. Ils peuvent avoir une chambre haute appelée conseil législatif. Peu d’Etats en possèdent. Le pouvoir s’exerce au nom du gouverneur nommé par le Président.

Le reproche qui est fait au système est de n’avoir de fédération que l’apparence. Le gouvernement central a la droit de révoquer les gouvernements des Etats et de dissoudre les assemblées des Etats. En ce qui concerne la répartition des compétences, les matières sont réparties en trois listes, la première relevant du gouvernement central, la seconde relevant exclusivement des Etats et une troisième relevant des deux, la législation du pouvoir central pouvant prévaloir sur celle des Etats dans ce domaine. Les lois votées par les assemblées législatives doivent être approuvées par le gouvernement central si le gouverneur ne leur donne pas son assentiment. Les matières non répertoriées dans la constitution relèvent du gouvernement central, ce qui est un indice sûr de la tendance en faveur du pouvoir central. L’inspiration de la constitution indienne se trouve dans le « Government of India Act, 1935 », élaboré par les Anglais avec l’intention de retenir au niveau du gouvernement diarchique l’essentiel du pouvoir quand l’autonomie a été accordée aux provinces.

Cette centralisation est une entrave à la démocratie ; le centre du pouvoir est loin du peuple, à plus de trois milliers de kilomètres de certains endroits. Chaque député représente environ deux millions d’habitants et par conséquent il est peu accessible à ses électeurs. Une campagne est en cours demandant le transfert d’une partie des attributions du pouvoir central aux Etats.

On s’est aperçu également que le pouvoir devait descendre plus bas et qu’il fallait renforcer les municipalités. Celles-ci prirent naissance dès l’époque de la Compagnie dans la agglomérations où la population anglaise était massée. Elles s’implantèrent progressivement ailleurs. Mais le courant s’inversa et la tendance centripète du pouvoir reprit le dessus. Les Etats affaiblirent les municipalités en ne leur procurant pas les crédits nécessaires. Ils ont même accaparé l’administration des municipalités en ne procédant pas aux élections, dont ils avaient le contrôle. Une récente révision constitutionnelle vient de rendre obligatoire les élections aux municipalités tous les cinq ans ou dans les six mois de la dissolution. Elle prévoit également une commission financière chargée de déterminer la quote-part des revenus de l’Etat devant être allouée aux municipalités.

LA REPRESENTATION POPULAIRE

L’instauration du suffrage universel est un grand pas vers le gouvernement par le peuple, mais les réservations de sièges instaurées par les Britanniques continuent. 14,54% des sièges dans tous les corps élus sont réservés aux castes s’intitulant « opprimées » et anciennement appelées intouchables et 7,55% aux tribus. 27% de sièges sont réservés aux basses castes autres que les « opprimées » dans les municipalités. Ainsi 49% de sièges sont réservés à ces groupes officiellement inventoriés. Certaines circonscriptions, où ces groupes se trouvent en grand nombre sans être nécessairement majoritaires, leur sont attribuées. Les candidats appartenant à ces classes peuvent également se porter candidats dans des circonscriptions non réservées.

Une réforme constitutionnelle est en cours pour réserver 33% des sièges aux femmes dans la chambre du peuple et les assemblées législatives. Une telle réservation est déjà accomplie dans les municipalités. Cette réservation s’opère à l’intérieur de chaque lot réservé et non réservé d’après le critère de caste. Par exemple 33% des sièges réservés aux castes « opprimées » seront réservés aux femmes appartenant à ces classes. Les circonscriptions réservées aux femmes changeront par voie de rotation. Comme ces réservations sont offertes aux femmes avant qu’un nombre suffisant d’entre elles soient prêtes et disposées à s’en prévaloir, beaucoup de candidates ne sont que des prête-noms pour leurs maris, frères ou pères. A la longue elles pourraient affirmer leur personnalité politique d’autant plus qu’on a constaté que les candidates se recrutaient parmi les femmes jeunes et instruites.

On peut retenir de ce qui précède que 33% de sièges seulement échappe à toute réservation. Ce système de réservation a commencé en 1909 sur la demande des musulmans. Elle a pris de l’ampleur avec la réforme de 1919 qui a réservé des sièges aux Musulmans, aux Sikhs, aux Européens, aux Anglo-indiens, aux non-brahmes (province de Madras), aux Mahrattes (province de Bombay) et aux castes « opprimées ». Certain de ces groupes étaient minoritaires, les autres étaient majoritaires dans leurs régions respectives et cependant craignaient ne pas avoir de représentation à cause du suffrage restreint (3% de la population) et de leur manque d’éducation et d’argent. La constitution de la nouvelle république indienne en établissant le suffrage universel avait supprimé ces réservations. Elle l’avait cependant maintenue pour les classes « opprimées » et les populations tribales mais pour une période de dix ans seulement. Cette mesure transitoire a été renouvelée tous les dix ans, sans débat, sous la pression politique et a entraîné par la suite d’autres réservations.

LES PARTIS

Le Congrès, au départ parti nationaliste, avait rassemblé toutes les catégories de la population et toutes les tendances de pensée et avait œuvré pour l’indépendance du pays. Celle-ci obtenue, il a gouverné le pays, à part quelques courts intervalles, pendant un demi-siècle. C’était alors un parti avec un programme socio-économique lequel d’ailleurs a subi des variations avec le temps. Ce parti colossal faisait presque figure de parti unique après l’indépendance ; mais il a perdu progressivement du terrain au profit des partis basés sur les religions, les castes ou les langues.

A côté du Congrès deux autres partis proposaient un programme socio-économique, c’était le parti socialiste et le parti communiste. Le parti socialiste a été décimé quand le Congrès lui-même a pris une orientation nettement socialiste. Le parti communiste après un début flamboyant a piétiné, puis s’est scindé au moment du conflit sino-russe. On aurait pu croire que l’Inde, à cause du bas niveau de vie, était un terrain favorable pour la croissance de ces partis mais leur idéologie trop européenne était un handicap. Le peuple était plus attiré par le nationalisme du Congrès au début et par la séduction de la religion, des castes et des langues par la suite.

La religion a été très vite un substitut de programme à caractère socio-économique. La ligue musulmane était devenue le deuxième parti dans l’Inde d’avant l’indépendance et a lutté pour la création du Pakistan. Après la sécession des provinces à majorité musulmane, ce parti n’est plus qu’un vestige dans l’Union Indienne. La population musulmane y étant dispersée, ce parti ne peut avoir de siège au parlement qu’en faisant alliance avec un autre parti. Par contre le parti sikh, autre parti basé sur la religion, se trouvant concentré dans l’Etat du Punjab, dispose de ce fait d’une grande force politique et réclame avec obstination l’indépendance sinon une autonomie pour le Punjab.

Par voie de réaction, une partie des Hindous ont créé le parti du peuple hindou (Bharathia Janata) voulant restaurer dans leur intégrité la religion et l’idéal de vie hindous, corrodés par des siècles de règnes mogol et européen. Il est devenu maintenant un parti majeur avec le plus grand nombre de sièges à la chambre du peuple. Il est déjà au pouvoir dans certains Etats. Le succès impressionnant de ce parti lui a valu l’opposition de tous les autres qui lui reprochent de vouloir miner le caractère laïque de la république indienne inscrit dans la constitution.

Ce parti a surtout attiré les hautes castes et épousé évidemment leurs intérêts. Cette tournure du parti n’a pas échappé aux basses castes qui se sont alors groupées politiquement pour former le parti populaire (Samajwadi). Les très basses castes se sont détachées du Congrès pour fonder leur propre parti, le parti universel (Bahujan Samaj). Bien que les cloisons ne soient pas étanches, l’électorat tend à se diviser de plus en plus en termes de castes. Ces partis jeunes ont beaucoup de mordant. Ils entendent utiliser la démocratie, où la loi du nombre est déterminante, pour miner la hiérarchie théologique des castes. L’ascendance des uns rencontre la résistance des autres. Conflit entre groupes sociaux les plus anciens du monde, apparemment conflit de castes mais en réalité conflit universel des membres et de l’estomac.

Parallèlement à ce phénomène, qui est patent dans les Etats autour de Delhi, le facteur régional semble avoir une forte puissance dans les Etats éloignés de la capitale où les partis régionaux emportent généralement les victoires électorales. Ce sont le parti kashmiri (avec une affirmation de l’identité musulmane et une revendication d’autonomie), les partis tamoul et telougou (avec pour base la langue et la revendication de plus larges pouvoirs pour les Etats), le parti assami luttant pour le maintien de son identité face à l’afflux des bengalis. Il faut dire aussi que les partis pan-indiens ne sont pas assez attentifs aux aspirations régionales. Ils ont tendance à prendre les décisions majeures à l’état major général, sans se préoccuper de la base. C’est ainsi que le Congrès a perdu le contact avec le peuple provoquant la naissance de congrès régionaux, s’érigeant en partis autonomes et entrant en lice avec le congrès central aux élections.

Quoi qu’on puisse penser des mobiles qui animent les partis, ce qui est remarquable du point de vue du processus démocratique c’est que la notion de parti a été intégrée par la population. Le parti est de plus en plus perçu comme un moyen de réaliser ses aspirations : la population s’identifiant avec un parti a passé de 37% à 47% de 1971 à 1996. Néanmoins la conviction n’est pas toujours très ferme, la force d’adhésion est fonction de l’auréole du leader. Aussi change-t-on facilement de parti. La discipline et le processus démocratique à l’intérieur des partis ne sont pas très développés. La discussion franche et détaillée conduisant à l’élaboration d’une décision fait défaut. Il manque des cadres pensants, c’est plutôt la prédominance d’une personne. Les élections à l’intérieur du parti sont évitées ou réduites à une simple formalité. On retombe inconsciemment dans la facilité de la succession monarchique. Motilal Nehru, Jawarlal Nehru, Indira Gandhi ont profité de cette tendance pour propulser au pouvoir leur progéniture chacun à sa manière. Le pli est tellement pris qu’au décès de Rajiv Gandhi, les membres du parti du Congrès ont demandé à Sonia, épouse italienne de Rajiv, de prendre la direction des affaires.

Le manque de solidité des partis a sa répercussion dans le manque de stabilité gouvernementale, les députés étant prêts à changer de parti, moyennant un avantage immédiat sous forme de portefeuille ministériel ou même d’une somme d’argent. Une modification constitutionnelle est intervenue en 1985, prévoyant la perte de mandat en cas de changement de parti au cours de la législature. Toutefois si au moins un tiers des membres d’un parti le quitte cela n’entraîne pas perte de mandat. De même si les deux tiers des membres décident de s’unir à un autre parti. Ces mesures empêchent les infidélités individuelles, mais restent sans effet sur les scissions des partis et les amalgamations des partis., très souvent contraires aux positions prises devant les électeurs. Cependant quand aucun parti n’a obtenu la majorité pour former le gouvernement et qu’une coalition entre les partis existants ne paraît pas possible un réalignement des forces politiques devient nécessaire.

Les partis, qui au départ n’avaient aucune reconnaissance légale, ont progressivement fait l’objet d’une réglementation. Ainsi pour pouvoir présenter des candidats aux élections tout parti doit être enregistré. A cet effet il doit fournir tous les renseignements concernant le parti ainsi que les statuts, lesquels doivent contenir une disposition selon laquelle le parti prête allégeance à la constitution et aux principes du socialisme, de la laïcité et de la démocratie. L’enregistrement doit se faire auprès de la commission aux élections. Cette commission indépendante est composée de trois personnalités, en général anciens hauts fonctionnaires, nommés par le gouvernement central pour une durée de six ans non renouvelable et qui ont rang de juges à la cour suprême. Elle insiste maintenant pour que les partis procèdent aux élections internes conformément à leurs statuts et tiennent la commission informée des résultats.

LES ELECTIONS

Le mode de scrutin retenu pour toutes les élections directes est le scrutin uninominal à un tour. Avec ce système un parti peut obtenir facilement la majorité des sièges sans obtenir la majorité des voix. Il peut même atteindre une majorité des deux tiers avec moins de 50% des voix. Il est arrivé aussi qu’un parti ait obtenu plus de sièges qu’un parti qui a obtenu un plus grand nombre de voix au total. Aussi ce mode de scrutin est-il de plus en plus critiqué. Dans quelle mesure les élus représentent le peuple est une question qui reste posée.

Quand, dans une circonscription, il n’y a qu’un seul candidat, il est déclaré élu sans vote quelconque. Cela s’est produit dans les élections pour le parlement et les assemblées des Etats dans les tout premiers temps. Cela s’est encore produit à une grande échelle dans les dernières élections municipales qui ont eu lieu après un long laps de temps. Pour environ un tiers des sièges il n’y a pas eu concours de candidats. Il est même arrivé que dans une commune tous les conseillers ont été déclarés élus de cette manière, rappelant l’antique installation du comité des sages.

Le bulletin de vote porte les noms de tous les candidats et l’électeur doit tamponner dans la case où figure le nom de son candidat favori. Le nom est toujours accompagné d’un symbole (charrue, fleur, bicyclette, main, faucille, soleil levant etc….), celui attribué au parti, ou au candidat s’il est indépendant. Le symbole est nécessaire du fait que 40% des électeurs sont illettrés et c’est avec l’aide du symbole qu’ils peuvent manifester leur choix. Au cours de la campagne on fait la propagande pour tel ou tel symbole, plus que pour tel ou tel candidat.

L’électeur au moment d’exprimer son vote doit en principe tenir compte du parti, du candidat et du chef de parti. Dans les partis à forte idéologie comme le parti communiste ou le parti du peuple hindou l’élément parti l’emporte. Le candidat est souvent peu connu des électeurs ; parfois même il ne réside pas dans la circonscription. Dans ces cas, sa religion et sa caste peuvent avoir une certaine influence auprès des électeurs. Ce qui détermine le choix, c’est en général l’image du chef. D’ailleurs le futur premier ministre joue un rôle décisif dans les élections ; dans certains cas les autres candidats sont élus uniquement pour leur allégeance au chef de parti ; ils sont choisis comme candidat par le chef pour leur fidélité.

Une étoile du cinéma peut acquérir une forte popularité et devenir facilement chef de parti. Les anciens princes ou leurs descendants jouissent d’une certain auréole. Parfois une vague de sympathie entraîne massivement des voix. Ce fut le cas en faveur de Rajiv Gandhi après l’assassinat de sa mère, et en faveur du parti du congrès après l’assassinat de Rajiv lui-même au milieu des élections. Il peut y avoir aussi une vague de rejet comme dans le cas d’Indira Gandhi après l’état d’urgence et de Jayalalitha au pays tamoul pour étalage offensant de richesses acquises par des malversations.

Les programmes des partis sont en général ambitieux. Cependant sur les questions fondamentales concernant les besoins de l’armée, la politique étrangère, l’orientation économique et financière, les programmes sont muets ou vagues. Exprimés en un certain nombre de points, ils essaient d’offrir à chaque segment de la population quelque chose d’alléchant. La démagogie, parasite bien connu de la démocratie, prospère et embellit. Les promesses qui peuvent avoir une incidence directe sur le train de vie : eau potable, prix du riz, cantine scolaire gratuite, pension de vieillesse, etc., rapportent des dividendes. Ces promesses faites sans évaluer l’incidence financière ne sont pas tenues ou elles ne sont que très partiellement tenues. La déception, conjuguée avec la corruption visible, pousse au changement. Les premières élections étaient des formalités pour confirmer au pouvoir ceux qui y étaient déjà et qui jouissaient d’une sorte de légitimité. Depuis 1977 c’est tout le contraire : n’importe qui sauf eux ! De nouveaux visages, un langage nouveau, un passé vierge emportent les préférences.

Les élections dans l’Inde constituent un événement au cours duquel la population est mobilisée. A cet effet il y a un grand déploiement d’argent. Déjà du temps des Anglais, où l’électorat était très restreint on rapporte qu’on dépensait des sommes énormes. La tendance ne fait que s’amplifier. Les candidats rivalisent dans la distribution d’argent aux électeurs. Ces derniers recevant de l’argent de tous les côtés ne sont nullement perplexes. Ils votent pour qui ils ont décidé de voter. Cependant certains ignares tamponnent par reconnaissance sur les symboles de tous les candidats qui leur ont donné de l’argent. Certaines populations tribales considèrent que l’argent donné est la rémunération pour la peine prise de venir voter et se fâchent quand par hasard on n’en donne pas.

Pour impressionner l’électorat, les candidats rivalisent également dans l’organisation des processions et réunions monstres qui coûtent énormément d’argent. La loi a limité à 300.000 roupies le montant total des dépenses pour un député et l’on estime que la dépense réelle doit être de l’ordre de 20 millions. Les contrebandiers et les fraudeurs de tous genres recherchent le patronage des politiciens et financent leurs campagnes. Le monde des affaires est sollicité et ce n’est pas bien sûr sans contrepartie. Bien que beaucoup d’argent soit dépensé par tous les partis et qu’aucun d’entre eux n’osera prendre le risque de s’en abstenir, il n’est pas vrai que ce soit le parti qui dépense le plus qui gagne à coup sûr les élections.

Les élections sont parfois perturbées : occupation du bureau de vote, dispute avec le personnel, destruction de la liste des électeurs ou des bulletins de vote, versement d’eau ou de bouse de vache dans l’urne, etc….. Il y a aussi des opérations de fraude facilitées par l’absence de carte d’identité ou la complicité du personnel.

Un dernier trait, et non des moindres, des élections indiennes c’est le recours à la violence : terrorisation des villages, voies de fait contre les agents de propagande ou même parfois des candidats. Les mauvais sujets du coin avec leur bande de miséreux sont prêts à toutes les besognes moyennant argent. Des rixes entre bandes opposées se terminent parfois par des meurtres.

Phénomène nouveau, on trouve parmi les candidats eux-mêmes de plus en plus de délinquants, ce qui s’explique par diverses raisons : accès de nouvelles couches de population à la politique active, désir de blanchir ses forfaits par l’accès à des positions élevées, recherche de la possibilité de violer impunément la loi, en somme une symbiose de la fraude et du pouvoir pour la conquête de la fortune. La loi actuelle, qui exclut du mandat politique pour six ans les personnes condamnées à deux ans d’emprisonnement, est absolument inopérante comme il s’écoule un temps très long entre l’acte criminel et l’aboutissement de l’action publique à travers le dédale de la procédure et des voies de recours.

La commission aux élections qui a la charge de veiller à la régularité des opérations électorales a fort à faire. Elle vient de prescrire la carte d’identité obligatoire. Obligée d’utiliser la machine administrative ordinaire, elle réclame le pouvoir d’infliger elle-même des punitions aux fonctionnaires qui auraient commis des fautes dans leurs tâches électorales. Elle est aux aguets pour constater les irrégularités et pour ordonner le recommencement des opérations électorales. Le candidat perdant a aussi la possibilité d’attaquer l’élection de son adversaire, en cas d’irrégularités susceptibles d’être prouvées, devant les Hautes Cours respectives. Cela prend du temps, parfois même la moitié de la durée de la législature. Aussi la commission voudrait-elle disposer du pouvoir de disqualifier avant le jour de vote les candidats qui contreviendraient aux normes établies.

Malgré toutes les difficultés, les élections indiennes se sont déroulées régulièrement assurant la continuité du processus démocratique depuis cinquante ans. Le pourcentage des votants se situe en général autour de 60%. Les intellectuels et les gens aisés s’en désintéressent de plus en plus. Par contre, les élections sont prises au sérieux par le peuple ; elles sont considérées comme une étape pour une amélioration. Les classes pauvres font même preuve d’ardeur ; c’est le jour où elles vont peser d’un poids égal aux autres. Elles savent qu’on les recherche ; ainsi lorsqu’un village est trop indigné par la carence du pouvoir, il décide de boycotter les élections, ce qui a pour effet de secouer les partis et d’obtenir des promesses fermes. Pour un pays qui a passé du suffrage universel après un très court apprentissage d’un suffrage restreint, le comportement du corps électoral n’est pas trop mauvais dans l’ensemble.

LE TRAVAIL PARLEMENTAIRE

Le parlement est convoqué par le président sur l’initiative du gouvernement. Il siégeait environ quatre mois par an pendant la période de Nehru ; il ne siège plus que trois mois à l’heure actuelle, ce qui est nettement insuffisant pour un régime parlementaire où le gouvernement est responsable de tous ses actes devant le parlement. En Angleterre cette durée est d’environ sept mois.

Les groupes parlementaires sont bien constitués avec chacun leur chef. Les partis ayant formé le gouvernement ont dans chaque chambre un chef commun qui prend le titre de leader de la chambre et qui représente le gouvernement… les partis formant l’opposition ont aussi un chef qui prend le titre de chef de l’opposition et qui a le même rang qu’un membre du cabinet. Mais il n’y a pas de cabinet fantôme.

Quand le parlement a été constitué pour la première fois, à la fin du règne britannique, il y avait des commissions permanentes qui furent abolies après la constitution comme faisant partie de l’héritage colonial. Quand l’opposition devint importante en 1967, elle demanda la restauration de ces commissions. Le gouvernement fit une concession en acceptant des commissions consultatives présidées par le ministre intéressé. Mais l’idée des commissions de plein exercice est périodiquement relancée. Ce qui fonctionne bien pour le moment ce sont les commissions communes aux deux chambres, en vue soit d’une enquête sur une affaire qui préoccupe le parlement soit pour étudier un projet de loi qui, dans sa forme présente, ne peut pas recevoir l’assentiment des deux chambres.

Néanmoins le travail auquel les parlementaires s’intéressent le plus est le contrôle du gouvernement. Chaque jour la première heure est consacrée aux questions au gouvernement. Elle est très appréciée des parlementaires car elle leur permet de mettre en évidence les abus du gouvernement, d’extraire des assurances, etc…. Ces séances se prolongent outre mesure et dégénèrent souvent en vociférations, sorties en masse et, parfois même, en scènes violentes où les micros et les sandales servent de projectiles. Le service d’ordre est obligé d’intervenir pour évacuer ceux qui sont exclus par le président et qui refusent d’obtempérer aux ordres. Par ces sortes de manifestations l’opposition peut paralyser la chambre. Tout au long de la dernière session de la dernière législature du parlement aucun travail n’a pu être effectué en raison du tumulte quotidien au sujet du scandale des adjudications des services téléphoniques. L’opposition ne se rend pas compte que le gouvernement y gagne, car il échappe à tout contrôle sur le reste de son action.

Le gouvernement aussi bien que l’opposition sont responsables de ces scènes. Le gouvernement ne fait pas un compte rendu fidèle du travail accompli. Il manœuvre pour obtenir des votes par tous les moyens, parfois en violation des règlements avec la complicité du président. Les ministres ne dévoilent pas tous les faits ou parfois n’en sont pas au courant. De son côté l’opposition prend une attitude obstructive. Elle cherche à imposer sa volonté sur le gouvernement en bloquant les délibérations jusqu’à ce que satisfaction soit obtenue. Il n’y a pas de tradition de parti acceptant la défaite avec élégance, se conduisant avec dignité jusqu’aux prochaines élections. De part et d’autre la compréhension du point de vue de l’autre, la capacité de persuasion font cruellement défaut. Les problèmes sont abordés avec des prises de position extrêmes des partis, conçues pour la consommation des membres du parti, auxquelles on a fini par croire ou auxquelles on adhère avec ténacité comme à un dogme religieux. Ce qui apparaît en gros plan c’est l’âpreté pour le pouvoir et l’acrimonie entre les rivaux.

Ces pratiques désastreuses empêchent le parlement de se consacrer à son travail essentiel de législation. Le temps consacré au travail législatif a évolué comme suit :

    1ère    législature- 52-57    48%

    2ème    législature- 57-62    28%

    9ème    législature- 89-91    16%

Cependant le volume des textes de lois votés n’a pas diminué ; au contraire, il ne fait que croître, seulement les lois sont adoptées sans débat ou après un semblant de débat. Les membres de la majorité s’en remettent au gouvernement. Ceux de l’opposition se contentent de voter contre. Quand un tel vote serait impopulaire ou mal accepté par les membres du parti, ils votent pour, sans chercher à apporter des améliorations aux textes. En général on observe une abstention à grande échelle quand le travail législatif est à l’ordre du jour. Il faut aussi reconnaître que le parlementaire moyen a de la peine à comprendre un texte législatif et à mesurer ses répercussions. Compte tenu de ce désintérêt, le gouvernement a pris le pli de promulguer des ordonnances même à la veille ou au lendemain des sessions parlementaires.

Les présidents des assemblées, qui ont toutes les peines du monde pour mener à bout leur tâche, ont pris l’initiative de donner une formation aux membres. Un bureau d’études et de formation parlementaire et un institut d’études constitutionnelles ont été créés pour inculquer aux parlementaires les vraies valeurs démocratiques et les règles de comportement démocratique et aussi pour les familiariser avec les règlements du processus parlementaire qui sont plutôt perçus par eux comme des entraves arbitraires. Un comité d’éthique pour chaque chambre pour censurer les écarts de conduite des membres dans l’enceinte du parlement est en voie d’élaboration.

LE GOUVERNEMENT

Le président de la République est le chef nominal de l’exécutif. Tous les actes du gouvernement sont faits en son nom mais sans sa connaissance. Il est néanmoins tenu informé des actes importants du gouvernement par les visites régulières que lui rend le premier ministre. Pour certains actes sa signature est requise ; même dans ces cas il doit se conformer à l’avis du conseil des ministres.

Le pouvoir exécutif réel est entre les mains du conseil des ministres, présidé lui-même par le premier ministre. Celui-ci est nommé par le président s’il lui apparaît qu’il jouit de la confiance de la majorité de la chambre basse. Les autres ministres sont nommés par le président sur proposition du premier ministre. Les ministres doivent être membres de l’une des deux chambres ou doivent le devenir dans les six mois de leur nomination. Ils sont en principe collectivement responsables devant la chambre basse, mais ils sont également interpellés devant la chambre haute.

Bien que le gouvernement soit un corps collégial, le premier ministre détient entre ses mains la plus large partie du pouvoir. S’il n’a pas de rival à craindre, il devient autocrate ; il est immédiatement entouré de courtisans. Par contre, quand il n’a pas une emprise suffisante sur les membres, une scission se produit facilement. Dans une économie moderne en pleine expansion, le gouvernement jouit d’un pouvoir énorme ; la lutte pour la direction des affaires est féroce à l’intérieur même du parti au pouvoir. Cela s’est manifesté surtout au niveau des Etats jusqu’à présent. Le ministre en chef était pratiquement désigné par le chef central du parti. Au bout d’un certain temps, les mécontents prenaient le chemin de Delhi pour changer le ministre en chef. Ainsi les ministres en chef des Etats étaient devenus de véritables vassaux du chef central du parti, ce qui a eu pour effet de miner l’initiative locale et d’affaiblir le parti. Cela s’est produit pour le parti du Congrès et cela est en train de se produire pour le parti du peuple hindou. D’autre part, quand dans un Etat la majorité appartenait à un parti différent de celui au pouvoir au centre, ce dernier le supportait mal et favorisait les dissensions à l’intérieur du parti au pouvoir et profitait de l’occasion pour limoger le gouvernement de l’Etat. Le gouvernement central s’est arrogé ce droit par une interprétation abusive du pouvoir exceptionnel donné par la constitution et qui est fort critiquée à présent.

Tel était le tableau quand les gouvernements étaient majoritaires. Mais avec l’émergence de nouveaux partis on entre dans l’ère des gouvernements minoritaires ou de coalition au niveau des Etats comme au niveau du gouvernement central tout aussi bien. De tels gouvernements sont extrêmement fragiles. Et même la constitution du gouvernement devient une tâche ardue ; les partis manquant d’expérience dans ce domaine se montrent intransigeants. Il leur faut acquérir souplesse et rapidité de réflexe pour continuer le processus démocratique avec les nouvelles réalités politiques.

L’insécurité du gouvernement se ressent dans son action. Le gouvernement prend soin d’éviter l’impopularité ; il laisse en suspens les questions où la solution qui s’impose sera mal accueillie. Quand la Cour Suprême sort de son rôle pour légiférer sur ces questions le gouvernement s’abstient de le lui reprocher. Le gouvernement recule parfois devant l’agitation populaire ou par crainte d’une telle agitation. Elle est soumise à l’influence des groupes d’intérêts puissants qui font sentir leur présence par des manifestations, des grèves ou des avertissements. Certains groupes d’intellectuels et du monde des affaires réussissent à infléchir également la politique du gouvernement selon leur désir par des démarches savamment organisées. D’autres communautés importantes et vigoureuses comme celle des étudiants exercent sporadiquement leur pression sur le pouvoir. Bien qu’issu du suffrage universel, le gouvernement peut difficilement exécuter son mandat pour la promotion de l’intérêt général. Il est tiraillé par des forces diverses inéluctables et se trouve contraint à prendre des décisions à contrecœur ; Il se rattrape en les diluant au moment de l’application. Les décisions prises dans ces conditions ne forment pas évidemment un ensemble harmonieux, orienté vers le progrès.

De leur côté les hommes au pouvoir sont également tentés par leur propre intérêt. Pour eux la politique est devenue une entreprise, une mise de fonds pour retirer de gros dividendes. La corruption non dissimulée en haut lieu nourrit la corruption à tous les niveaux de l’administration. Le gouvernement ayant le contrôle des poursuites et de l’instruction criminelle, les hommes politiques et leurs complices ont pu perpétrer des abus de plus en plus nombreux et de plus en plus importants. Même quand il y avait changement de parti au pouvoir, les poursuites ne se déclenchaient pas. On pouvait croire à une entente tacite entre les hommes politiques de tous bords. La réaction est venue du côté de la Cour Suprême quand le phénomène a pris une dimension envahissante. Dans les affaires qui ont été portées à sa connaissance par voie de litiges d’intérêt public, la Cour a libéré la police chargée de l’instruction de la mainmise du gouvernement sur les poursuites. Depuis, une vague de poursuites s’est déclenchée, touchant plusieurs ministres, y compris le premier ministre sortant.

Même dans le cas où le gouvernement est politiquement libre d’agir il n’arrive pas à réaliser pleinement ses desseins. Pour traduire sa politique en actes concrets, il doit compter sur le corps des fonctionnaires existant dont la compétence et l’ardeur ne peuvent pas être modifiées du jour au lendemain. Même les directeurs de cabinet sont en principe recrutés parmi les administrateurs en place. Les ministres pensent et travaillent dans la langue du pays et maîtrisent pas les règles de fonctionnement d’une administration moderne. Les administrateurs ont une éducation à l’anglaise et ont leur propre vision des problèmes affectant le pays. Les deux appartiennent en général à des couches sociales différentes. Les ministres peuvent obtenir pleine satisfaction sur les points qui leur tiennent le plus à cœur et dont la réalisation est simple, comme par exemple la revalorisation de la pension vieillesse ou la nomination de leur candidat à un poste : pour le reste, ils sont obligés de lâcher du lest. Les programmes du gouvernement parviennent au peuple à travers le prisme administratif.

D’autre part les ministres ne sont pas perçus par le peuple comme ses représentants. On a plutôt tendance à les considérer comme des êtres désignés par le sort pour régner. Le peuple ne s’attribue pas la souveraineté. De leur côté les ministres ne disent pas au peuple qu’ils gouvernent en leur lieu et place mais plutôt pour leur bien-être. Bien que la constitution commence solennellement par « Nous, le Peuple de l’Inde », le contenu de la constitution ainsi que la philosophie politique sous-jacente envisage une Inde métaphysique conçue au moment de la lutte pour l’indépendance et qui semble primer sur le peuple. On a donc délibérément choisi la souveraineté nationale au lieu de la souveraineté populaire. Ce qui est désiré, même par le peuple, c’est le gouvernement pour le peuple. Le gouvernement en place, quel qu’il soit, s’affiche comme tel et il est jugé selon ce critère.

Il est nécessaire que le peuple comprenne que le meilleur gouvernement pour le peuple ne peut être que le gouvernement par le peuple et se prépare à ce nouveau rôle. Il est vrai que le peuple indien n’a pas lutté pour la démocratie, il a plutôt lutté pour l’indépendance. La démocratie lui a été offerte par surcroît par l’Angleterre et les leaders nationalistes. Assez curieusement c’est un héritage de l’Empire.

REMARQUES FINALES

Si l’on conçoit la démocratie essentiellement comme le gouvernement par le peuple, le bilan n’est pas très brillant, bien qu’il y ait des moments éminemment démocratiques, comme par exemple le rejet d’Indira Gandhi après l’état d’urgence. La participation du citoyen à l’exercice du pouvoir et sa prise en charge des responsabilités restent faibles. Même en tant que gouvernement pour le peuple, le modèle Westminster que les deux protagonistes se sont accordés à mettre en œuvre n’a pas donné des résultats satisfaisants, pour la simple raison qu’il n’était pas adapté à l’Inde. On avait oublié le caractère empirique du régime britannique tissé au fil des ans pour des besoins particuliers. C’est loin d’être un modèle révélé, valable pour tous les temps et tous les pays.



Les ajustements s’avèrent nécessaires, mais la démocratie sur la base du suffrage universel est à conserver bien que certains en fassent le bouc émissaire de tous les maux. C’est le régime politique qui vient en tête dans le processus de la sélection naturelle ; il est le plus conforme à la dignité humaine ; c’est aussi celui où les redressements sont les plus rapides et les plus faciles. Malgré les innombrables difficultés la démocratie a réussi à survivre dans l’Inde et elle gagne les esprits. En 1971, 43% de la population l’approuvait, ils sont maintenant 66%. Elle demande seulement à être consolidée et améliorée. Comment y parvenir ? On pourrait suivre la meilleure leçon que l’Angleterre puisse donner, à savoir de bâtir patiemment la démocratie sur la base des réalités du pays, de sa tradition, de son histoire. L’expérience démocratique des cinquante années qui viennent de s’écouler seront d’un prix inestimable.

Une importante direction suggérée par les traditionnels villages-républiques de l’Inde est la recherche patiente d’une solution commune. Cette démarche est entravée par la division du corps politique en majorité et opposition, caractéristique de la démocratie moderne. Cette bifurcation entraîne la déperdition des énergies politiques dans un pays qui n’en a pas assez. Les divergences s’ancrent et continuent à causer du mal longtemps encore après les événements qui leur ont donné naissance. Elles dégénèrent souvent en véritables réflexes purement stériles. La vérité est certainement une ; elle est certes difficile à saisir en matière politique. Mais le fait de s’accrocher à des vues diamétralement opposées n’est certainement pas le moyen le plus sûr d’y parvenir. Il est nécessaire que pour les problèmes importants les divers points de vue se manifestent pleinement. A partir de là on pourrait essayer d’élaborer une solution pouvant recueillir une large adhésion, ainsi la décision prise apparaîtra non comme un acte de domination d’une partie de la population sur l’autre, mais comme une décision commune qui a pris en compte tous les éléments du problème et ses répercussions sur toutes les couches de la population.

Maintenant que le pli de l’affrontement facile et grisant est pris, il sera sans doute difficile d’espérer une telle démarche dans les assemblées des Etats et le parlement. Mais la démocratie de dialogue pourrait être restaurée dans les agglomérations de base comme les villages et les villes. Il est vrai qu’à ce niveau les conflits personnels et héréditaires peuvent envenimer les querelles des partis. Mais dans ces forums on ne discute pas sur des principes abstraits ou sur des problèmes échappant à l’entendement du citoyen moyen. Sur les questions d’intérêt local il est facile de comprendre le point de vue de l’autre, de rechercher le point de rencontre, de s’ajuster, de consentir des sacrifices en vue de l’intérêt général clairement perçu par chacun. Si justement ces cellules sociales de base recouvrent l’entière responsabilité de leur gestion et de leurs finances et si leurs assemblées sont appelées à traiter des réalisations concrètes auxquelles tout le monde est intéressé, les vociférations stériles des querelles personnelles ou idéologiques ont moins de chance de se faire écouter. L’obstacle institutionnel à cette floraison démocratique, ce sont les prises de position imposées par les partis au niveau national et qui sapent le dialogue et l’entente à la base. Renverser la tendance et faire partir le processus de dialogue démocratique de la base vers le sommet est la dure pente à gravir.

La démocratie ne peut pas s’améliorer uniquement par des procédés ou des règlements. Chaque citoyen doit apprendre à exercer le pouvoir et à s’y soumettre dans toutes les sphères de la vie. La démocratie offre le meilleur cadre à cet effet. De plus, la politique ne peut pas s’épanouir divorcée de la philosophie de la vie. Le citoyen doit s’insérer dans l’aventure humaine. Il doit certes rechercher l’harmonie avec la société mais aussi avec la nature et sa propre nature. L’engagement sincère dans un processus démocratique authentique pourrait être une excellente école à tous les points de vue. Amélioration de l’homme et de la démocratie vont de pair et se conditionnent mutuellement. C’est peut-être cela la grande leçon du mythe du Royaume de Rama où le règne est idéal et tous les hommes vertueux.