Blue Flower

LE CONFLIT SRI-LANKAIS.
Relations intercommunautaires et unité nationale.

par Julien MAZÉ
(III)


III.- DIMENSION INTERNATIONALE DU CONFLIT, FEDERALISME ET SOLUTIONS.


3.1 Une doctrine indienne de sécurité régionale.

Les relations entre Sri Lanka et l’Inde ont été étonnamment lâches malgré la proximité des deux pays. Après l’indépendance, les seules sources de tension provenaient du contentieux récurrent sur le statut des Tamouls indiens travaillant dans les plantations et de leur rapatriement en Inde. On peut rappeler qu’avec 61 610 km2, l’île n’est au fond qu’un petit territoire à l’échelle de l’Inde et des Etats qui la composent. Longtemps considérée comme une affaire marginale par comparaison avec les défis pakistanais et chinois, la crise sri-lankaise n’est devenue une donnée importante de la politique extérieure de l’Inde qu’avec l’affirmation des idées séparatistes tamoules au cours des années soixante-dix. Elle met en effet en jeu un élément essentiel de la politique intérieure indienne : la relation entre le pouvoir central et les Etats de l’Union.

Mais si la perception de la crise au niveau de la classe politique des deux pays a changé, la masse de la population continue à réagir en fonction de représentations traditionnelles. En Inde, l’image de Sri Lanka est longtemps restée celle de l’île légendaire du roi-démon Ravana, le ravisseur de la princesse Sita, dont le Ramayana raconte la délivrance par son époux Rama. A Sri Lanka, l’image de l’Inde s’arrête souvent à Madras, et les Indiens sont pratiquement synonymes de Tamouls.

La première véritable réaction de New Delhi vis-à-vis du conflit entre Cinghalais et Tamouls fait suite aux événements de l’été 1983. Le gouvernement indien a très rapidement précisé à Colombo qu’il considérerait comme un acte hostile à son égard toute intervention armée d’une puissance étrangère dans l’île. Cette doctrine Monroe nouvelle manière a été communiquée à toutes les ambassades des pays jugés susceptibles d’intervenir et en particulier aux Etats-Unis. Cette position découle de la thèse indienne selon laquelle la principale menace à la paix en Asie du sud est l’intervention de puissances extérieures à la région et notamment l’existence de bases militaires, principalement Diego Garcia, placées sous le contrôle des Etats-Unis. La doctrine indienne revient à considérer que Sri Lanka fait partie de son périmètre de sécurité.

Cette position indienne est lourde de sens. En effet, à cette époque les rebelles tamouls bénéficiaient au Tamil Nadu d’une base arrière leur permettant en toute impunité de se replier, de se ravitailler et de reprendre leurs attaques. Cet état de fait est rendu public après la publication par le magazine India Today, le 31 mars 1984, d’une enquête détaillée sur l’activité des groupes terroristes au Tamil Nadu, leur organisation, leurs affiliations idéologiques et leurs camps d’entraînement. L’Inde à travers le Tamil Nadu est donc un acteur à part entière du conflit sri-lankais même si New Delhi a toujours pris ses distances avec Sri Lanka. Cependant, Sri Lanka occupe une position stratégique au sein de l’océan indien. L’île constitue un point de passage obligé des échanges maritimes tandis que la rade naturelle de Trincomalee est un des abris les plus sûrs de cet océan.

3.1.1 L’Union indienne comme puissance régionale.


Il est difficile de comprendre cette position de New Delhi interdisant toute intervention extérieure mais ne réagissant pas elle-même, voire incitant le terrorisme en fermant les yeux sur le soutien du Tamil Nadu aux rebelles tamouls. Les arguments cherchant à démontrer que New Delhi se satisfaisait de cette situation de chaos et d’insécurité à Sri Lanka sont peu convaincants. L’Inde aurait certes pu de cette manière profiter de l’affaiblissement de Colombo pour prendre le contrôle indirect de l’île. Cependant, les réussites des groupes tamouls extrémistes sri-lankais risquaient d’entraîner une contagion des idées séparatistes dans l’Etat du Tamil Nadu et d’ouvrir, après les difficultés rencontrées au Panjab, un deuxième front au sud.

Pour comprendre la position indienne il faut s’intéresser à la stratégie mise en place par les Etats-Unis. Suite à la victoire de Jayewardene en 1977, le Sri Lanka rompt avec sa politique sociale traditionnelle et se tourne vers le libéralisme. Jayewardene suit le modèle singapourien et amorce ce tournant avec la bénédiction des institutions financières internationales et en filigrane des Etats-Unis19. L’idée américaine est de faire de Sri Lanka un modèle de développement économique susceptible d’être donné en exemple à l’Inde qui reste, selon le goût américain, trop marquée par le modèle soviétique. On pourrait y voir, toutes proportions gardées, la reproduction de l’opposition entre Taïwan et la Chine Populaire. Il s’agit aussi probablement d’un avant-goût de la théorie établie par la suite par Fukuyama expliquant que le libéralisme économique entraînerait à terme le libéralisme politique. Sri Lanka a constitué au début des années 1980 un laboratoire particulièrement intéressant pour les Etats-Unis.

On comprend en revanche la volonté qu’a pu avoir l’Inde de faire échouer cet exemple de réussite à la mode américaine. Au même titre qu’en 1992, Lee Kuan Yew20 déclarait qu’il existait un capitalisme asiatique et une idée asiatique des droits de l’Homme, on peut voir dans la réaction indienne la volonté implicite de faire triompher un modèle de développement indien. Le soutien de l’Inde aux groupes extrémistes permet à New Delhi d’exercer un certain contrôle sur les activités de ces derniers. On connaît d’autre part l’ambiguïté des relations américano-indiennes (ne serait-ce qu’à cause du conflit pakistanais). L’idée d’une manipulation indienne des groupes terroristes tamouls pour limiter l’influence américaine au Sri Lanka n’est donc pas à exclure. De même cette politique de non-intervention permet d’éviter que les groupes tamouls ne dépendent de l’appui des Palestiniens et de la Lybie, qui risquait selon New Delhi d’étendre à l’Asie du sud le champ des activités du terrorisme international.

Il est en fait très difficile d’identifier une ligne directrice concernant la politique indienne vis-à-vis de Sri Lanka. Le fédéralisme et la particularité du Tamil Nadu obligent New Delhi à composer plus qu’à véritablement imposer sa politique. Les électeurs tamouls présentent la particularité de voter pour le Congrès aux élections générales et pour un des partis dravidiens aux élections de l’assemblée locale. Cette « duplicité » électorale s’est manifestée en 1980 comme en 1984, obligeant le Congrès à soutenir, ouvertement ou discrètement, le parti dravidien (sous condition qu’il accepte ce soutien) le mieux placé pour la victoire. New Delhi contrôle donc difficilement le Tamil Nadu qui peut ainsi apporter son soutien aux groupes armés tamouls de Sri Lanka. Au milieu des années 1980 l’Inde est en fait dans une position délicate. Mme Gandhi qui vient d’essuyer une série d’échecs coûteux et sanglants en Assam, au Karnataka, en Andhra et au Penjab, ne peut se permettre de s’aliéner le Tamil Nadu ni son Chief minister. Celui-ci peut d’autant moins désavouer les terroristes qu’ils sont soutenus par son rival et que l’impact des pogroms de Colombo est évidemment considérable. Le LTTE peut ainsi se développer et prospérer à partir du Tamil Nadu, l’Inde se trouve plus dans une position attentiste.

3.1.2 Le réveil de l’Inde : The Indo-Sri Lanka Agreement and the Indian Peace Keeping Force (IPKF).

En avril 1987 le gouvernement sri-lankais décrète un cessez-le-feu unilatéral à l’occasion des fêtes du nouvel an bouddhiste et de Pâques, auquel les terroristes répondent par deux attentats meurtriers qui font 127 et 106 morts. Le 26 mai l’armée déclenche une offensive massive contre les citadelles tamoules du nord. L’armée emploie des moyens particulièrement violents et a recours à des bombardements aériens massifs. L’Inde décide de réagir et après avoir protesté officiellement, elle utilise l’Indian Air Force pour envoyer des vivres aux populations tamoules de Sri Lanka. En faisant ce geste le gouvernement indien tente de sauver la face vis-à-vis de son opinion publique mais reste encore une fois en retrait, délaissant l’initiative.

C’est dans un contexte très difficile que Rajiv Gandhi décide d’intervenir militairement à Sri Lanka. En mai 1987 il a dû placer le Penjab sous President’s rule pour tenter d’enrayer le terrorisme sikh, de plus en plus actif. Le 17 juin, le Congrès perd les élections de l’Etat d’Haryana. Les personnalités qu’il a chassées des affaires et qu’il va exclure du Congrès (Arun Nehru, VP Singh, Arif Mohammed Khan, etc.) se regroupent et mènent contre lui une campagne vigoureuse qui suscite dans l’opinion un écho grandissant. Rajiv Gandhi a besoin d’un coup d’éclat ; la situation à Sri Lanka lui permet de reprendre l’initiative. Depuis son accession au pouvoir, Rajiv Gandhi a inspiré un changement de politique. Profitant de la dépendance des séparatistes vis-à-vis de leurs bases arrières situées au Tamil Nadu, il a mis un frein à leurs activités et les a contraints à négocier avec le gouvernement de Colombo. Devant l’échec de ces négociations et le pourrissement de la situation, Rajiv Gandhi décide d’intervenir.

L’accord du 29 juillet rentre en application au moment même où il est signé, c’est-à-dire que sa principale disposition, à savoir l’intervention des forces armées de l’Inde, a été mise en oeuvre simultanément à la signature de l’accord. Les termes du traité peuvent être résumés comme suit : en échange de facilités stratégiques dans le port de Trincomalee et de concessions aux revendications tamoules (formation d’une province nord-est autonome), l’Inde se porte garante de l’intégrité territoriale de Sri Lanka et se charge du maintien de l’ordre dans les régions à majorité tamoule.

L’opinion publique indienne, dans son ensemble, accueille favorablement l’accord du 29 juillet : après une longue période d’échecs et d’atermoiements, le gouvernement fait montre de détermination. On peut lire à ce sujet dans l’Amrita Bazar Patrika un article de Nihal Singh, journaliste connu pour son indépendance d’esprit :

« L’accord du 29 juillet est la première indication nette depuis la guerre du Bangladesh, que New Delhi a la volonté de défendre ses intérêts… L’Inde n’a pas d’autre option que d’être une puissance régionale ou de sombrer… Quelles que soient les difficultés de mise en oeuvre, l’accord représente la meilleure chose qui soit arrivée à la politique étrangère de l’Inde depuis très longtemps. »

L’intervention indienne répond au besoin de s’affirmer comme puissance régionale notamment face à l’emprise des Etats-Unis sur Sri Lanka. On peut aussi y voir la volonté de ne pas laisser un deuxième foyer de terrorisme gangr_ner le sud du sous-continent. C’est un moyen de reprendre indirectement le contrôle du Tamil Nadu et de contrer toute velléité nationaliste. Enfin la mainmise sur la rade de Trincomalee est une excellente opération stratégique pour la marine indienne. Il est désormais inconcevable de disserter sur l’océan indien comme si l’Inde s’en trouvait absente21.

Cependant, l’intervention de l’Indian Peace Keeping Force se heurte à la résistance des Tigres qui refusent de rendre leurs armes et se replient dans les jungles de l’intérieur. L’opération qui mobilise plus de 50 000 hommes se solde par un fiasco pour le gouvernement de Rajiv Gandhi (victime en 1991 de la vengeance des LTTE). Son successeur retire les dernières troupes indiennes en mars 1990 à la demande de Colombo. De plus, les élections destinées à élire les conseils des provinces du nord, ainsi que le référendum ayant trait à l’union éventuelle de ces deux provinces n’ont jamais été organisés. Après une courte trêve les combats reprennent entre l’armée sri-lankaise et les Tigres dès juillet 1990 sous la forme d’une guerre ouverte pour le contrôle de la péninsule de Jaffna et des jungles de l’intérieur.

Cet accord qui devait faire de l’Inde l’acteur principal du processus de paix a en fait eu pour conséquence d’exclure l’Inde du conflit. Le soutien de New Delhi aux terroristes n’est bien entendu plus en vigueur depuis l’intervention indienne même si le Tamil Nadu constitue encore une base de repli pour le LTTE. On observe aujourd’hui un désengagement total de l’Inde vis-à-vis du conflit sri-lankais. La crédibilité de l’Inde en tant que puissance régionale a été fortement écornée suite à l’échec de l’IPKF.

3.2. Dimension internationale du conflit.

3.2.1. Sri Lanka, un enjeu stratégique ?

Sri Lanka est à la croisée de deux axes stratégiques. L’axe continental nord-sud est dominé par la puissance politique indienne, mais il est insignifiant au plan économique. L’axe maritime est-ouest a perdu l’essentiel de son contenu politique, mais il est dominant plus que jamais au plan économique, avec l’essor de l’Extrême-Orient et de l’espace Asie-Pacifique. Du fait de sa position avancée dans l’océan indien et de ses atouts naturels, notamment la rade de Trincomalee, Sri Lanka possède une évidente importance stratégique pour le contrôle de la voie maritime reliant l’est et l’ouest de l’Asie. Sri Lanka n’a cependant pas de tradition maritime, et sa marine n’a pas les moyens d’exercer un tel contrôle. Le risque d’une généralisation de la violence et d’une déstabilisation de l’ensemble du sous-continent à partir du foyer sri-lankais, par contagion ou par imitation existe depuis le fiasco de l’intervention indienne. On comprend que Sri Lanka représente un enjeu important pour la Chine et le Pakistan, tous deux adversaires traditionnels de l’Inde, qui voient dans le conflit sri-lankais un moyen potentiel d’affaiblissement de l’Inde.

L’option d’un rapprochement avec le Pakistan et le Bangladesh représente une tentation permanente pour Colombo, mais la faiblesse de l’Association sud-asiatique de coopération régionale (SAARC) dans un espace stratégique dominé par l’Inde laisse peu de marge de manoeuvre à la diplomatie sri-lankaise. Le pays n’a en effet plus l’audience internationale que lui avait procurée sa place dans le mouvement des pays non-alignés. En outre avec l’effondrement de la puissance soviétique, les Etats-Unis n’ont plus d’intérêt évident à appuyer les voisins de l’Inde pour contrecarrer ses ambitions. En revanche, un renforcement des liens avec le Japon et les nouvelles puissances économiques d’Asie Orientale semble être le nouvel axe suivi par la diplomatie de Colombo. L’intérêt est avant tout d’ordre économique même s’il s’accompagne d’un rapprochement culturel notamment à travers l’application du modèle singapourien. L’échec de l’intervention indienne a eu pour conséquence de réveiller l’intérêt des puissances régionales pakistanaises et chinoises. Le conflit tamoul à Sri Lanka prend dans cette optique régionaliste une importance stratégique majeure. Elle est beaucoup plus limitée si l’on considère une échelle mondiale.

3.2.2. Le Problème tamoul et l’opinion internationale.


La réussite d’un mouvement de libération nationale nécessite une reconnaissance internationale. Dès le milieu des années soixante-dix les responsables des formations politiques tamoules ont compris l’importance de s’assurer des appuis au sein de la communauté internationale. Ainsi après les élections de 1977, M. Amirthalingam, leader du TULF, profite de son statut de chef de l’opposition pour effectuer de nombreux voyages à l’étranger et sensibiliser les hommes politiques influents. On remarquera que Jayewardene agit de manière identique et cherche à s’attirer les faveurs des institutions internationales pour mener à bien son projet politique et économique. Le mouvement tamoul peut s’appuyer sur une diaspora dispersée à travers tous les continents qui forme une véritable caisse de résonance. Ainsi diverses associations culturelles intéressant les Tamouls du monde entier comme la « Tamil Writers Association » ou « l’International Tamil League » peuvent, à l’occasion, servir de support à la propagande menée à l’étranger par les dirigeants tamouls sri-lankais. Il existe en marge de ces associations des groupes étudiants davantage politisés établis notamment en Grande-Bretagne.

Deux organismes basés à Londres s’efforcent de faire connaître la situation des Tamouls à Sri Lanka. Il s’agit du « Tamil Eelam Liberation Front », groupe extrémiste et surtout de l’« Eelam Tamil Association », véritable émanation du TULF. L’« Eelam Tamil Association » veut apparaître comme l’organe officiel d’un mouvement de libération identique à ceux d’Asie et d’Afrique. Son audience auprès des grandes puissances et des organisations internationales est cependant limitée.

Peu écoutée sur les problèmes juridiques, l’association inventorie les thèmes mobilisateurs, c’est-à-dire les violations des droits de l’Homme pour soumettre le résultat de ses recherches à l’ONU. Ces démarches n’ont cependant que peu d’effet. Comme beaucoup d’Etats, Sri Lanka estime que l’adhésion aux conventions et pactes des droits de l’Homme risque d’aboutir à un abandon d’une part de sa souveraineté. L’île a préféré ne pas se lier à des obligations internationales trop contraignantes. De ce fait, l’Etat sri-lankais n’a ratifié que deux textes : la Déclaration universelle des droits de l’Homme et la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide. Les représentants de Sri Lanka, à chaque fois que l’occasion se présente, mentionnent que leur pays respecte les droits fondamentaux.

Aussi les associations tamoules préfèrent s’adresser directement à l’opinion internationale et présenter leurs doléances à diverses organisations internationales non-gouvernementales et en particulier au « Minority Rights Groups » et à « Amnesty International ». Le « Minority Rights groups » s’intéresse, comme son appellation le suggère, aux minorités du monde entier. Il a publié diverses études, dont une sur les Tamouls de Sri Lanka, d’ailleurs jugée par l’« Eelam Tamil Association » trop indulgente envers le gouvernement sri-lankais.

« Amnesty International » n’a publié aucune étude sur le problème tamoul à Sri Lanka, cependant le sujet est abordé dans la plupart des documents ayant trait au pays. L’organisation déplore les détentions sans jugement et les mauvais traitements subis par certains prisonniers politiques tamouls. « Amnesty International » a créé des comités de soutien pour plusieurs détenus tamouls et n’a pas hésité à intervenir en leur faveur auprès du gouvernement sri-lankais ; Le combat pour les droits de l’Homme bénéficie donc du soutien plus ou moins actif de certaines organisations non-gouvernementales. Celles-ci se montrent cependant très prudentes pour éviter de cautionner sous une forme ou sous une autre la campagne de terrorisme menée par le LTTE critiqué dans l’ensemble des rapports.

Toute reconnaissance ou aide internationale à la cause tamoule est exclue tant que le LTTE poursuivra ses activités terroristes. La logique jusqu’au-boutiste des Tigres compromet un soutien massif de la cause tamoule qui mériterait pourtant d’être étudiée en détail. De plus l’ONU n’est pas favorable au processus généralisé de fragmentation étatique. L’octroi aux communautés minoritaires d’une véritable autonomie, politique et culturelle, au sein des nations existantes, parait aux yeux de l’ONU préférable à une « balkanisation » des territoires préjudiciable au développement économique et à la paix dans le monde. La revendication de l’Eelam ne dispose donc d’aucun véritable appui extérieur, hormis la diaspora tamoule. Cet isolement et le désintérêt de la communauté internationale dans son ensemble pour le conflit sri-lankais constituent un facteur d’aggravation de la crise. En effet, l’Inde a montré ses limites lors de l’échec de l’Indian Peace Keeping Force laissant une situation ingérable au gouvernement sri-lankais. Face à l’intransigeance du LTTE et à l’apathie de la communauté internationale il ne faut pas s’étonner que la seule solution envisagée à l’heure actuelle soit la guerre.

3.3. Les institutions en accusation


Jusqu’au début des années soixante-dix le régime sri-lankais a bénéficié d’une stabilité analogue à celle connue sous la domination anglaise, tout en fonctionnant à partir de 1956 selon le modèle occidental de l’alternance. Mais la centralisation du système n’a pas permis de répondre aux revendications des minorités. Sa légitimité était fondée sur un consensus autour du principe de l’Etat-Providence, que les difficultés économiques ont remis en cause. Dès lors le pouvoir glisse vers une dérive autoritaire. On perçoit cette évolution à travers les modifications apportées aux institutions. Etablies en 1948, elles ont été modifiées en 1972 (remplacement du statut de dominion par un régime républicain)22, et en 1978 (instauration d’un système présidentiel puis de la représentation proportionnelle).

Suite à la rébellion d’une partie de la jeunesse cinghalaise en 1971 et des répressions sanglantes qui ont suivi ce mouvement, le régime sri-lankais se durcit. Avril 1971 est un tournant majeur de l’histoire contemporaine de Sri Lanka : la politique sociale et l’appareil institutionnel mis en place à l’indépendance révèlent leurs limites et le régime de l’état d’urgence s’installe durablement. Sri Lanka amorce un processus de centralisation à travers la nationalisation de l’économie qui prend sa forme achevée avec le changement de majorité en 1977.

JR Jayewardene, issu de la classe politique établie mais entouré d’hommes neufs, inverse la stratégie économique poursuivie par Mme Bandaranaike au pouvoir depuis 1970, misant sur l’investissement massif de capitaux étrangers, la libéralisation du commerce, la création de zones franches, selon le modèle singapourien. Ce libéralisme économique entraîne l’accélération du processus de centralisation entamé au cours des années soixante-dix mais aussi un renforcement du pouvoir exécutif. Le système présidentiel instauré en 1978 est inspiré des institutions françaises, mais le rôle du Parlement y est encore plus restreint. C’est en fait plus un pouvoir autoritaire qui voit le jour (tendance observée depuis les événements de 1971).

Le gouvernement n’hésite pas, pour renforcer la stabilité du régime, à demander par référendum en 1982 la prolongation pour six ans du mandat des députés élus en 1977. Ce « long Parlement » (1977-1989) devient à partir de ce moment une simple chambre d’enregistrement. S’ajoutent à ce pouvoir fort et centralisé des lois d’exception destinées à lutter contre les activités terroristes des séparatistes tamouls. La loi sur la prévention du terrorisme (1977) et une autre amnistiant les forces de l’ordre (1988), ont réduit le champ d’action de la justice et couvert les exactions des groupes cinghalais paramilitaires. Certes, ce régime autoritaire est assorti de garanties de respect des droits de l’Homme, mais qui sont suspendues en cas de proclamation de l’état d’urgence. L’information circule vite, le niveau moyen d’instruction est très élevé, l’ampleur des moyens de diffusion de l’information est exceptionnelle ; mais le gouvernement contrôle l’essentiel des médias audio-visuels ainsi que le plus grand groupe de presse de l’île. Cette évolution vers un pouvoir autoritaire et centralisé rappelle au fond l’aile politique du modèle singapourien incarné par Lee Kuan Yew. Cette dérive va de fait à l’encontre du processus de décentralisation souhaité et attendu par la minorité tamoule.

Faut-il pour autant considérer cette dérive autoritaire comme responsable de la radicalisation du conflit ? C’est en effet avec l’arrivée de ce pouvoir fort qu’une solution semble envisageable. En 1977 la conjoncture paraît favorable, pour la première fois depuis 1956, à un compromis acceptable : l’échec électoral retentissant du SLFP laisse une marge de manoeuvre importante à l’UNP qui, du fait de l’instauration d’un régime présidentialiste de type gaullien, peut prendre des initiatives plus librement, tandis que le TULF devient le premier parti d’opposition.

La nouvelle Constitution de 1978 reconnaît pour la première fois le tamoul comme langue nationale, garantit des droits aux apatrides (les Tamouls indiens obtiennent la citoyenneté sri-lankaise en 1986) ; le scrutin majoritaire est remplacé par un système proportionnel à l’échelle des districts qui donne plus de poids au vote tamoul. De plus, le pouvoir prévoit l’instauration de « district developement councils » qui apparaissent comme un premier pas vers une décentralisation du pouvoir politique. Ainsi, paradoxalement, c’est un pouvoir exécutif fort qui apparaît comme le seul capable de parvenir à l’instauration d’un système décentralisé.

Cependant c’est précisément après 1977 que les tensions entre les deux communautés se transforment en une lutte armée. Pour expliquer ce paradoxe, il faut replacer la violence communaliste dans un contexte plus large et ne pas s’arrêter aux seules institutions politiques. Il semble certes évident qu’il existe une inadaptation entre des institutions démocratiques unitaires (a fortiori s’il s’agit d’institutions centralisées à caractère autoritaire) et une société pluricommunautaire ; la nature unitaire des institutions rendant impossible la reconnaissance des minorités à la différence du système indien absorbant tant bien que mal les revendications fédéralistes. Mais ce caractère des institutions ne suffit à expliquer la radicalisation du conflit. Il faut replacer la violence communaliste dans le contexte plus large d’une crise de la société, de l’Etat et des relations internationales. Le consensus social fondé sur l’Etat-Providence est remis en cause par la politique ultralibérale menée à partir de 1977 par JR Jayewardene. En développant l’esprit d’entreprise, l’Etat a brisé ce sentiment de sécurité et de confiance à l’égard des pouvoirs publics et a ainsi perdu une grande partie de sa légitimité.

L’échec des politiques de décentralisation n’est donc pas entièrement imputable aux institutions politiques. Au contraire, l’Etat a la possibilité en 1977, grâce à un pouvoir exécutif fort, d’imposer au pays les réformes en faveur des minorités. En dépit des moyens dont il s’est doté, et à cause du sentiment de sa puissance qui le porte à sous-estimer la gravité de la situation et à refuser d’envisager à temps des concessions de type fédéral, le pouvoir exécutif n’a ni la volonté ni la capacité d’empêcher la généralisation des violences et la transformation de la revendication autonomiste en un mouvement séparatiste.

Il faut alors ajouter à ce pouvoir de plus en plus autoritaire une corruption grandissante ainsi qu’une administration hostile à toute évolution. Cependant, la reprise du processus électoral en 1995 aboutissant à la victoire de l’Alliance Populaire conduite par Chandrika Kumaratunga a montré la résistance de la démocratie sri-lankaise. Il convient d’en marquer les limites en rappelant les atteintes à la liberté de la presse et surtout le secret qui entoure les régions touchées par le conflit séparatiste.

3.4. Le fédéralisme en question.


En décembre 1992 on pouvait lire dans The Economist (Londres) :

« Some forty years after the idea was rejected, politicians in Sri Lanka are again considering turning the country into a federation as a way out of its civil war »23.

L’idée du fédéralisme est une idée récurrente dans l’histoire du conflit tamoul. L’auteur de l’article fait allusion à l’accord Bandaranaike-Chelvanayagam de 1957 qui jetait les bases d’un système fédéraliste prévoyant la création de « Regional Councils » disposant d’un pouvoir significatif.

Il apparaît que toute solution pacifique au conflit passe par une décentralisation du pouvoir. La question est de savoir jusqu’où il convient d’aller. Très peu de partisans du fédéralisme considèrent le problème dans son ensemble. Le fédéralisme ne concerne pas uniquement les Cinghalais et les Tamouls mais l’ensemble des communautés de l’île et en particulier les Musulmans. Sri Thillaiampalam, à la tête de la section de Boston de la « Tamil Eelam Association of America » (une des associations d’expatriés tamouls les plus modérées) préconise depuis des années un fédéralisme applicable à tous et non uniquement réservé à la communauté tamoule. Son credo est cependant loin de faire l’unanimité. Deux visions totalement opposées s’affrontent. D’un côté, on trouve un Etat unitaire sans véritable aménagement du pouvoir ni de quelconque décentralisation ; de l’autre, un Etat tamoul indépendant totalement séparé de Sri Lanka. Au milieu se trouve une infinité de possibilités dont les facteurs clefs sont l’importance du pouvoir effectivement décentralisé et la taille du territoire bénéficiant de ces aménagements.

Marshall R. Singer24 a établi une liste des différentes questions à résoudre avant d’envisager le passage à un système fédéraliste. L’énumération est un peu longue mais elle a le mérite de rappeler que le fédéralisme n’est pas qu’une belle idée mais qu’il s’agit d’un problème concret.

« Is the unit going to have its own police force and/or army ? If yes, who will control the hiring and firing of these people ? In what language is the business of government and the court to be conducted ? Will the unit be allowed to have its own court system ? If yes, who will appoint the judges ? Who will decide questions of land and land settlement ? How much power will the central government have over the operation of the government in the unit ? If the center doesn’t like the government of the unit, can it remove that government ? Under what conditions ? Will there be conditions under which the center will be allowed to rule the unit directly ? What will be the language of instruction in the schools ? Will the unit be allowed to have commercial representation abroad ? Will it be allowed to have diplomatic representation ? Will it have a separate currency ? Will it be tied economically in some way to the central government ? These and thousands of questions like them will have to be agreed upon before any settlement is reached. How they are decided will determine just how much devolution of power actually will have taken place. »

De plus, si l’instauration d’un système fédéraliste suppose l’élimination au préalable des Tigres tamouls, il faut aussi tenir compte des résistances cinghalaises. Dans la partie est de l’île, qui selon les différents projets mis au point jusqu’à aujourd’hui, jouirait du même statut que la province de Jaffna, la population est constituée de Cinghalais à hauteur de 30%. Ceux-ci, à l’instar des Musulmans sont opposés à un système où le pouvoir serait détenu par les Tamouls. Il faut aussi tenir compte des extrémistes cinghalais et de diverses associations bouddhistes qui disposent d’une influence considérable à tous les niveaux de la vie politique. Ainsi la modeste décentralisation prévue par le système des Provincial Councils, considérée comme inacceptable par les extrémistes cinghalais, a constitué l’étincelle du mouvement de rébellion du JVP (Janatha Vimukti Peramuna) en 1989. Ce système de Provincial Councils adopté par le parlement sri-lankais établissait de manière très concrète la liste des fonctions et pouvoirs réservés au centre et ceux attribués aux régions. Cependant, du fait de la reprise des actions terroristes et du début de la guerre de « reconquête » en 1990, ces mesures ne sont jamais rentrées en application.

L’établissement d’un système fédéraliste à Sri Lanka doit être considéré à la lumière des institutions indiennes. Les Etats de l’Union indienne ont un pouvoir significatif, mais le gouvernement central a la possibilité de suspendre le gouvernement d’un Etat et de diriger cet Etat depuis New Delhi (President’s rule). Dans le cas d’un conflit entre le centre et un Etat, c’est le gouvernement central qui prévaut. De fait New Delhi, pour des raisons de politique intérieure évidentes, peut difficilement favoriser l’instauration d’un système fédéraliste donnant une autonomie trop importante aux Tamouls sri-lankais. L’Inde craint en effet une contagion du mouvement séparatiste tamoul sri-lankais à l’Etat du Tamil Nadu sensible aux idées nationalistes.

Le système indien de décentralisation apparaît donc comme une frontière que ne saurait franchir le gouvernement sri-lankais. De plus les difficultés rencontrées par l’Union indienne en matière de politique intérieure sont susceptibles de constituer un frein à d’éventuelles propositions cinghalaises en faveur du fédéralisme.

3.5. Obstacles à une solution pacifique du conflit.


3.5.1. Du côté cinghalais.

Tout d’abord il faut préciser que les Cinghalais n’ont simplement jamais admis le concept de fédéralisme que nous venons d’aborder. Pour la très grande majorité des Cinghalais Sri Lanka est un et indivisible ; l’insularité – relative – renforçant chez les Cinghalais l’attachement à un système unitaire, l’introduction du fédéralisme suppose un profond changement des mentalités. Cette solution est présentée par les nationalistes cinghalais comme un premier pas vers l’indépendance totale des régions tamoules, inacceptable pour une population cinghalaise qui considère que l’île forme avant tout le sanctuaire du bouddhisme. On pourrait également revenir sur les enjeux qui entourent les premiers habitants de l’île. Les Cinghalais extrémistes mettent ainsi en exergue que les Tamouls ne sont au fond que des envahisseurs et qu’ils peuvent toujours rejoindre leurs pairs en Inde du sud.

Sri Lanka compte deux partis majeurs cinghalais, le United National Party (UNP) et le Sri Lanka Freedom Party (SLFP), qui dominent la vie politique de l’île et alternent au pouvoir. Dans ce contexte où deux partis cherchent à se concilier les voix d’électeurs d’une même communauté, il est très difficile de parvenir à dialoguer avec une minorité quelle qu’elle soit. Chaque tentative est dénoncée par le parti se trouvant dans l’opposition comme une preuve de faiblesse voire une trahison du peuple. Ce genre d’exacerbation est particulièrement flagrante au milieu des années 1950 avec l’arrivée au pouvoir de Bandaranaike. Nous avons vu que ce dernier est parvenu au pouvoir grâce à un programme pro-cinghalais se fondant sur la défense de la culture cinghalaise et du bouddhisme. Cette surenchère entre les deux partis principaux de l’île apparaît clairement avec la campagne de protestations très virulente menée par l’UNP, pourtant parti conservateur modéré, lorsque Bandaranaike a entamé des discussions avec Chelvanayagam, leader de l’opposition tamoule, en vue d’un accord cherchant l’apaisement. Cette attitude de l’UNP et du SLFP a sans aucun doute contribué à attiser le nationalisme cinghalais et les sentiments anti-tamouls.

Les politiques n’ont pas hésité à employer des arguments démagogiques fondant leur discours sur la menace tamoule et développant par la même l’extraordinaire paranoïa présente dans une grande partie de la population cinghalaise, en particulier chez les fonctionnaires. Il ne faut pas oublier que Sri Lanka est un pays très alphabétisé ayant traditionnellement depuis la période coloniale une culture politique très forte. Les discours politiques ont donc une très large audience accentuant d’autant plus leur impact sur la population. La répétition de ce genre de discours de part et d’autre de la classe politique fait entrer l’idée nationaliste et la menace tamoule au cœur de la culture cinghalaise. Si certains programmes se sont parfois construits autour d’un discours de paix, ceux-ci restent rares. Mme. Kumaratunga a ainsi récemment été élue sur un programme prônant le dialogue et la paix entre les deux communautés. Cependant, le retour à la guerre risque fort de relancer l’exaltation de l’idée nationaliste cinghalaise.

Le gouvernement a aujourd’hui la certitude qu’il peut définitivement éliminer les combattants du LTTE. La dernière offensive de grande envergure contre Jaffna montre la détermination du gouvernement en ce domaine. On peut cependant douter du succès d’une telle opération. Nous avons en effet vu que les rebelles, s’ils ont abandonné la péninsule de Jaffna, se sont repliés dans l’est du pays d’où ils peuvent mener leurs actions de guérilla. Un officier de l’armée déclarait : « Je ne dis pas que l’on ne peut pas gagner cette guerre, mais la victoire risque de prendre du temps. Des mois, peut-être des années… ».

Les Cinghalais n’ont aucune confiance dans le LTTE (il s’agit d’un sentiment réciproque). Le gouvernement sri-lankais ne dispose pas pour le moment d’interlocuteurs potentiels susceptibles de négocier au nom de l’ensemble de la communauté tamoule une autonomie des provinces nord et est. Le LTTE ne saurait en effet représenter l’ensemble de la population tamoule. Si une solution passe probablement par un dialogue avec le LTTE, on comprend qu’il soit difficile pour des membres du gouvernement de discuter de manière ouverte avec des rebelles tamouls. Les négociations entamées ces dernières années ont surtout concerné des accords de cessez-le-feu, mais on ne peut parler de débat de fond.

3.5.2. Du côté tamoul.

Il apparaît que les Tamouls dans leur ensemble ne font plus confiance aux Cinghalais. Trop d’accords ont été résiliés, trop de promesses de décentralisation et d’autonomie n’ont pas été honorées. Ces diverses déceptions sont d’ailleurs au coeur de la naissance et du développement des mouvements violents tamouls.

Le principal problème réside sans aucun doute dans la difficulté de trouver des leaders tamouls susceptibles d’être des interlocuteurs crédibles et représentatifs. Il n’existe plus aujourd’hui d’aile politique tamoule modérée comparable au Tamil United Liberation Front (TULF). Le LTTE a en effet éliminé toutes les autres organisations, ceci malgré les efforts (plus ou moins discrets) du gouvernement sri-lankais et des autorités indiennes pour favoriser l’émergence de groupes tel le EPRLF (Eelam People’s Revolutionary Liberation Front) susceptibles de constituer une alternative au LTTE. Les modérés qui ont émis le souhait et tenté de négocier avec les Cinghalais ont été assassinés par les Tigres comme traîtres à la cause tamoule. Le mouvement des Tigres ne saurait donc faire l’unanimité au sein de la communauté tamoule.

Les élites tamoules sont assez peu impliquées dans les mouvements séparatistes et en particulier dans le LTTE. Traditionnellement de hautes castes, les élites se mêlent difficilement aux combattants Tigres formés de jeunes tamouls de basses castes. De plus, le Tamil United Liberation Front (TULF), parti modéré des élites tamoules, a été réduit au silence par les Tigres. Le LTTE n’a donc pas de leader connu et accepté des Cinghalais qui aurait pu constituer un interlocuteur privilégié pour d’éventuels accords. Si une nation tamoule relativement unie semble apparaître au-delà des clivages de caste et de la fragmentation de l’ensemble tamoul, il ne semble pas y avoir de véritable porte-drapeau de ce mouvement.

Les Tigres ont montré leur détermination25 ; leur intransigeance rend toute négociation impossible pour le moment. Ils réclament une indépendance complète des régions nord et est de l’île. Cette revendication ne saurait constituer une base à d’éventuelles négociations. La partition de l’île est inacceptable pour l’Etat sri-lankais. Outre le problème des minorités cinghalaises et musulmanes de la région est, il est peu probable que Colombo consente à se séparer de la rade de Trincomalee.

3.6. Une solution pacifique est-elle envisageable ?

Quelle que soit la popularité des rebelles auprès de la jeunesse, la majorité de la population tamoule du nord est lasse de porter tout le poids du conflit, et aspire à une solution négociée. Cependant, cette même communauté a perdu confiance dans la sincérité des intentions de Colombo et subit les violences et exactions des forces armées sri-lankaises. Peu de familles n’ont pas à déplorer la mort d’un proche ou la perte de ses biens. Pris entre les représailles de l’armée et le fanatisme des Tigres, les civils tamouls apparaissent comme les principales victimes de ce conflit. La même lassitude se développe dans la communauté cinghalaise même si elle n’est pas touchée aussi directement et durement que la communauté tamoule.

L’effort de guerre freine bien évidemment le développement économique de l’île. Le libéralisme économique établi par Jayewardene en 1977 et poursuivi depuis souffre de la frilosité des investisseurs notamment sud asiatiques. Les perspectives d’investissements massifs de pays comme Singapour ou Taïwan s’évanouissent. D’autre part, les institutions financières internationales ainsi que les pays donateurs commencent à perdre patience et sont peu enclins à donner ou prêter des fonds destinés à financer la guerre.

La classe politique a récemment fait de timides efforts pour parvenir à un règlement pacifique du conflit. Début 1993, le président Ranasinghe Premadasa, tout en continuant la guerre quasi conventionnelle commencée en 1990, s’est ainsi montré prêt à négocier avec les Tigres à l’unique condition que leur chef suprême, Velupillai Prabhakaran, renonce expressément à la partition de l’île en bonne et due forme, inacceptable pour la majorité cinghalaise bouddhiste. Le Monde résumait cette attitude en titrant « Souplesse politique et fermeté militaire ». L’attentat contre Premadasa attribué au LTTE en mai 1993 a tenu lieu de réponse.

L’espoir d’une solution pacifique s’est raffermi suite à la victoire de la coalition de gauche en 1994 puis de l’élection de Mme Chandrika Kumaratunga à la présidence de la République. Cette dernière a en effet été élue sur la base d’un programme recherchant la paix et l’apaisement. A peine élue elle multiplie les gestes d’ouverture. « Le peuple tamoul, déclare-t-elle à la fin de 1994, espère désespérément une juste solution à ses problèmes, et le seul moyen d’y parvenir, c’est par la négociation politique. »26 Elle reconnaît également que « les Tamouls continuent d’être discriminés »27 ce qui lui vaut les foudres de l’opposition nationaliste. Le 8 janvier 1995 un accord de « cessation des activités » est signé avec les Tigres. La trêve est de courte durée. Le 19 avril 1995 des unités kamikazes du LTTE coulent deux bateaux de la marine de guerre sri-lankaise. Contre l’avis de l’armée et d’une grande partie de la classe politique Chandrika Kumaratunga persiste et propose un plan de paix simple : tout en restant un pays unitaire, Sri Lanka sera divisé en huit régions administratives dotées de pouvoir très étendus. Quelques jours plus tard, les Tigres font connaître leur réponse : un militant bardé d’explosifs se suicide devant le siège du conseil des provinces à Colombo faisant vingt et un morts. La guerre reprend. Le 17 octobre 1995 l’armée lance une grande offensive contre Jaffna qu’elle reprend aux Tigres au prix de lourdes pertes dans les deux camps. Le conflit, qui s’est déplacé à l’est, se poursuit sous la forme d’une guérilla active.

Une solution pacifique interne semble donc impossible à trouver. « Si un groupe comme l’OLP peut rejoindre la scène démocratique, je ne vois pas pourquoi les Tigres ne le pourraient pas »28, a déclaré Mme Kumaratunga juste après son élection. Il est certain que le LTTE a une grande part de responsabilité dans la situation actuelle. Depuis l’échec de l’Inde, Sri Lanka semble livré à lui-même. La communauté internationale condamne fermement le terrorisme des Tigres mais il est impensable qu’elle intervienne militairement à court ou moyen terme. Ainsi, malgré les pressions des créanciers internationaux, l’affaiblissement des militants tamouls pourchassés par l’Inde et une lassitude générale des populations et de l’armée sri-lankaise une solution pacifique semble difficilement envisageable. Le LTTE, parfaitement installé et organisé, n’a en effet aucun intérêt à voir un conflit dont il tire sa puissance et des ressources confortables s’arrêter.

CONCLUSION

La crise qui secoue Sri Lanka ne saurait s’expliquer par un simple antagonisme culturel et religieux entre Cinghalais et Tamouls. Il s’agit plus de la forme particulière prise par la crise générale des institutions politiques, des équilibres sociaux et du système économique hérités de la période coloniale. Le conflit sri-lankais est né avant tout de l’exploitation des ressentiments et frustrations de la population cinghalaise à des fins politiques au sortir de la période coloniale. Il existe certes une opposition entre les deux groupes ethniques mais il ne s’agit en aucun cas d’une rivalité millénaire. Il est difficile de ne pas être consterné devant la vacuité d’une telle lutte et les arguments historiques avancés par les deux partis. Le caractère « conjoncturel » de ce conflit sanglant renforce le sentiment de frustration face à un conflit qui s’inscrit dans le courant général de la fragmentation étatique mais qui semblait évitable. La crise générale que nous avons évoquée s’est au fond cristallisée autour de la ligne de clivage la plus marquée de la société sri-lankaise.

Les conditions de radicalisation du conflit et l’échec des solutions avancées inspirent la même frustration. Faute d’avoir été mise en oeuvre à temps, la solution fédéraliste semble aujourd’hui difficilement applicable. L’échec de l’Inde rend peu probable toute intervention de la communauté internationale et laisse l’Etat sri-lankais seul face à un conflit qu’il ne peut maîtriser. La solution militaire poursuivie depuis 1990 n’a pas donné de résultats tangibles devant l’organisation et la détermination des Tigres. Les timides efforts de paix qui se sont fait jour durant ces cinq dernières années malgré la guerre constituent autant de signes encourageants. Cependant, treize années d’une violence qui n’a épargné personne, ont produit une profonde souffrance sociale et un sentiment général de scepticisme à l’égard de toute initiative politique.
 ---------------------------------
19 On peut affirmer, sans trop s’avancer, que les institutions financières internationales sont alors sous contrôle des Etats-Unis.
20 Dirigeant historique de Singapour.
21 Amiral Henri Labrousse, « réflexions sur l’océan Indien », in Défense nationale, Paris, juin 1986.
22 Ceylan reprend alors son nom traditionnel : Sri Lanka. L’appelation officielle est République démocratique et socialiste de Sri Lanka. Le « préfixe » Sri introduit une notion religieuse.
23 The Economist, 5 décembre 1992.
24 Marshall R. Singer, Asian Survey, Vol. XXXII, NO. 8, August 1992.
25 Les Tigres portent tous une capsule de cyanure, dont ils font usage plutôt que d’être pris.
26 Cité dans Le Figaro, novembre 1995.
27 Idem
28 Cité dans Le Figaro, novembre 1995.
 

BIBLIOGRAPHIE
 
—    Eric MEYER, Sri Lanka, Paris, P.U.F., coll. Que sais-je ?, 1994.
—    S.J. TAMBIAH, Sri Lanka Ethnic fratricide and the dismantling of democracy, London, I.B. Tauris & Co Ltd, 1986.
—    David LITTLE, Sri Lanka The Invention of enmity, United States Institute of Peace Press, 1994.
—    Alain LAMBALLE, Le Problème tamoul à Sri Lanka, l’Harmattan, P.U. d’Aix-Marseille.
—    L’Inde, l’un et le multiple, CHEAM, 1986 (article d’Eric MEYER).
—    L’Inde, grande puissance de l’Océan Indien, CHEAM, 1988.
—    Marshall R. SINGER, Asian Survey, Vol. XXXII, NO 8, August 1992.
—    Kumari JAYEWARDENA, Ethnic and class conflicts in Sri Lanka, Sanjiva Books, Colombo, 1990.